II GSK 1106/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 688/16 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 688/16, uwzględnił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr 41/2016 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 maja 2016 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 29 kwietnia 2016 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 17 maja 2016 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.: odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek (tj. za pracowników) w części finansowanej przez ubezpieczonych wskazując, że art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") wyraźnie wyłącza możliwość umorzenia takich należności (pkt 1 decyzji); oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, z odsetkami, za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (tj. za pracowników) wskazując, że art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. nie ma zastosowania, gdyż dotyczy należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, zatem składek za prowadzących działalność a nie składek za pracowników (pkt 2 decyzji). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zakwestionowała wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji z dnia 17 maja 2016 r. Podniosła, że wniosek oparła na art.28 ust.2 i 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), a odmowa wszczęcia postępowania została oparta na braku zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odwołująca się zaznaczyła, że nie posiada żadnego majątku, który dawałby szanse na zaspokojenie zobowiązań wobec ZUS. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy decyzję z 17 maja 2016 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Organ ponownie stwierdził, że brak jest możliwości uwzględnienia argumentów strony, gdyż do należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (WSA) uwzględnił skargę [...]. Sąd I instancji. Uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą WSA stwierdził, że za zgodną z prawem uznaje odmowę wszczęcia postępowania o umorzenie składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych. Według WSA, prawidłowość powyższego stanowiska organu wynika wprost z treści art.30 u.s.u.s., który stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art.28. Tym samym nie istnieją, zdaniem Sądu I instancji, żadne podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie. Bezpodstawnie natomiast, w ocenie Sądu I instancji, organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, powołując się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z treści tego przepisu wynika co prawda, że odnosi się on jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Jednakże organ pominął treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., który pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przy czym w ust. 3 powołanego artykułu ściśle określono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Tym samym, według Sądu, w tym zakresie istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ponieważ strona wskazywała na okoliczności zakwalifikowane przez ustawodawcę, jako całkowita nieściągalność należności a do powyższego organ w ogóle się nie ustosunkował to aktualnie ZUS zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, które mogą skutkować umorzeniem należności (w całości lub w części) z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez pracodawcę. Mając na uwadze powyższe, WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. w związku z czym uchylił decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, polegającego na wydaniu przez WSA orzeczenia uchylającego decyzję i nakazującego prowadzenia postępowania, co do kwestii rozstrzygniętych inną decyzją administracyjną, co spowodowało naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony, gdyż jest nieprawidłowy, gdyż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych przez Sąd I instancji. Według skrzącego kasacyjnie, prawidłowa interpretacja art. 28 u.s.u.s. powinna prowadzić do wniosku, że art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż ma zastosowanie wyłącznie do składek na ubezpieczenie społeczne płatnika składek. Skarżący podnosi, w odniesieniu do pozostałych należności wskazanych we wniosku o umorzenie, ZUS wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję, utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] września 2016 r. w stosunku, do której toczy się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [...] sygn. akt I SA/Ol 832/16. W piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. pełnomocnik organu zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy wniesiono po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. (doręczenie odpisu skargi kasacyjnej pełnomocnikowi [...] nastąpiło w dniu 23 lutego 2017 r. – k. 51 akt sąd.; odpowiedź na skargę kasacyjną nadano listem poleconym w dniu 15 marca 2017 r. k. 58 akt sąd.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada wskazać, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku [...] - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w aspekcie wniesionego środka zaskarżenia konieczne jest uporządkowanie zaistniałych w sprawie okoliczności, a to z tego względu, że w wyroku Sądu I instancji nie uczyniono tego w sposób właściwy. Należy bowiem zauważyć, że co prawda we wstępnej części uzasadnienia wyroku (str. 1) WSA w Olsztynie prawidłowo wskazuje zakres zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., to już za absolutnie zbędne i powodujące niepotrzebny chaos, należało uznać wywody Sądu I instancji poczynione na str. 3 motywów, odnośnie do odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Na gruncie tej sprawy nie budzi przecież jakichkolwiek wątpliwości, że [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] maja 2016 r. wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tejże decyzji, a więc, co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Przechodząc natomiast do rozważenia zasadności skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, należy podnieść, że złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada wymaganiom określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej [...] o umorzenie należności dotyczył całości zadłużenia z tytułu składek, a zatem: składki w części finansowanej przez ubezpieczonych (tej kwestii dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji z [...] maja 2017 r. niezaskarżone przez [...] w administracyjnym toku instancji, o czym już była mowa); składki w części finansowanej przez płatnika składek za pracowników (rozstrzygnięcie w punkcie 2 ww. decyzji, utrzymane w mocy decyzją objętą kontrolą Sądu I instancji); oraz składki finansowanej przez płatnika (tj. przez skarżącą za siebie). Nietrafnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że sprawa zawisła przed WSA w Olsztynie pod sygn. akt I SA/Ol 832/16 ma istotne znaczenie dla tej sprawy. Wbrew zaprezentowanemu poglądowi organu, przedmiot sprawy niniejszej oraz sprawy zakończonej wyrokiem w sprawie sygn. akt I SA/Ol 832/16 nie są tożsame. Rozstrzygnięcie w sprawie sygn. akt I SA/Ol 832/16 dotyczy odmowy umorzenia należności wymienionych powyżej, jako ostatnie, tj. składek finansowanych przez płatnika za siebie. Zatem nie dotyczy tych należności, do których odnosi się wyrok poddany niniejszej kontroli instancyjnej. Ubocznie należy wskazać, że skarga kasacyjna od wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Ol 832/16 została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 1489/17. Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącego kasacyjnie organu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie nie była prawidłowa, ponieważ ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe. Niewątpliwie należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zw. z art. 32 u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Nie ulega bowiem wątpliwości, na co słusznie wskazuje zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i Sąd I instancji, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zatem, pod względem zakresu podmiotowego, przepis ten odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania. Wymieniony przepis odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanym, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 588/10). Jednakże należy zauważyć, co organ pominął odmawiając wszczęcia postępowania wnioskowanego przez skarżącą, że na tle unormowań zawartych w art. 28 u.s.u.s. ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe, ale trzeba podkreślić, że tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie było więc podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, skoro skarżąca we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników odwoływała się do art. 28 ust. 2 i 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., a zatem wskazywała na okoliczności związane z występującą, jej zdaniem, całkowitą nieściągalnością składek. W konsekwencji słusznie stwierdził WSA, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1-3, art. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s. Trafnie też Sąd I instancji podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi analizę, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, możliwości umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników z powodu ich całkowitej nieściągalności. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.