II GSK 1101/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 642/22 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od C. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 642/22 uwzględnił wniesioną przez C. B. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 sierpnia 2021 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, z tytułu 2-krotnego naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na niewłaściwej obsłudze homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykreskówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, uchylając decyzję II instancji i zasądzając od GITD na rzecz skarżącej 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzję wydano na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.). W wyroku, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzja GITD została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. bowiem brakuje w jej uzasadnieniu "obszernego omówienia" kwestii przebywania jednego z kierowców na dyżurze, o jakim mowa w art. 3 lit. b tiret drugie dyrektywy nr 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w tracie w zakresie transportu drogowego (Dz.Urz. UE Seria L z 2002 r., Nr 80, poz. 35, zwanej dalej dyrektywą nr 2002/15/WE). Zgodnie z ustalonym przez GITD stanem faktycznym, przyjętym następnie przez Sąd I instancji, w trakcie kontroli drogowej w dniu 30 czerwca 2021 r. o godz. 937 w punkcie kontroli na drodze ekspresowej S-3 (MOP Marwice Zachód) stwierdzono, że autobusem marki Setra (nr rej. [...]) kierował T. M. w załodze 2-osobowej, z W. G., wykonując krajowy przewóz osób, na podstawie wydanej C. B. licencji nr [...] na międzynarodowy autobusowy i autokarowy zarobkowy przewóz osób. Ustalono, że w dniu 28 czerwca 2021 r. kierowca T. M.(pracownik skarżącej) rozpoczął kurs drogą S-3, kierując autobusem nr rej. [...] od J. o godz. 443 (z punktem docelowym: K.). W P. dołączył do niego drugi kierowca, W. G. (zatrudniony przez skarżącą na podstawie umowy w obrocie gospodarczym) nie rejestrując swojej aktywności i zaznaczając obecność wpisem manualnym, jako pasażer, "odpoczynek" (zajmując miejsce obok "czynnego" kierowcy). W. G. przesiadł się w P. z innego autobusu (nr rej. [...]), którym kierował od godz. 740 do 1158 na innej trasie: D. – P.. W autobusie, w którym znajdowali się obaj kierowcy, o godz. 1517 na MOP (pierwszy za M.) dokonali zamiany. W. G. rozpoczął prowadzenie pojazdu i rejestrację aktywności, zaś dotychczasowy kierujący T. M. zaprzestał rejestracji aktywności dokonując manualnego wpisu "wypoczynek", jako pasażer (zajmując miejsce obok "czynnego" kierowcy). W takiej konfiguracji autobus dotarł do K.. Kierowca W. G. nie rejestrował swojej aktywności tachografem od godz. 1158 do 1517 (od P. do MOP za M.) zaś kierowca T. M. nie rejestrował swojej aktywności od godz. 1517 (od tegoż MOP) do końca trasy w K.. Każde z tych dwóch przypadków nierejestrowania aktywności GITD uznał za niewłaściwą obsługę tachografu skutkującą nierejestrowaniem aktywności kierowcy. W ocenie jednak Sądu I instancji taka ocena powinna być poparta szerokim uzasadnieniem decyzji wskazującym z jakich powodów bierne zajmowanie miejsca obok czynnego kierowcy winno być traktowane jako jego aktywność w rozumieniu lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d., a w szczególności, czy taki czas był "okresem gotowości kierującego jadącego w zespole"; w uzasadnieniu zabrakło prezentacji wykładni art. 4 lit. c i o rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, s. 1). O regulacjach tych organ jedynie w uzasadnieniu "wspomniał". Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: a) przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu do załogowego prowadzenia pojazdu, o jakim mowa w art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006, bowiem prowadzenie pojazdu w ramach załogi nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, a także b) przepisów prawa materialnego w postaci art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 1, 4 i 5 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 60, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/2014), poprzez błędne przyjęcie, że w wypadku 2-osobwej obsady kierowców pojazdu obowiązek rejestrowania aktywności (przejście ze stanu "jazda" na "gotowość") powstaje tylko w wypadku załogi określonej w art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006; regulacje o jeździe w załodze służą bowiem do odmiennego, korzystniejszego, rozliczania norm czasu pracy i korzystania z dłuższego okresu rozliczeniowego kierowców oraz odbierania przerw w pojeździe w ruchu (art. 8 ust. 5 i art. 7 rozporządzenia 561/2006). Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Obydwa zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Trafny okazał się zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu do załogowego prowadzenia pojazdu, o jakim mowa w art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006, bowiem prowadzenie pojazdu w ramach załogi nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, a także zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 7 oraz lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 1, 4 i 5 lit. b rozporządzenia nr 165/2014, poprzez błędne przyjęcie, że w wypadku 2-osobwej obsady kierowców pojazdu obowiązek rejestrowania aktywności (przejście ze stanu "jazda" na "gotowość") powstaje tylko w wypadku załogi określonej w art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006, bowiem regulacje o jeździe w załodze służą do odmiennego, korzystniejszego, rozliczania norm czasu pracy i korzystania z dłuższego okresu rozliczeniowego kierowców i odbierania przerw w pojeździe w ruchu (zgodnie z art. 8 ust. 5 i art. 7 rozporządzenia 561/2006). Stan faktyczny ustalony przez organy oraz przyjęty przez Sąd I instancji był bezsporny. W dniu 28 czerwca 2021 r. kierowca T. M. rozpoczął kurs drogą S-3, kierując autobusem nr rej. [...] od J. o godz. 443 (z punktem docelowym: K.). W P. dołączył do niego drugi kierowca, W. G. nie rejestrując swojej aktywności i zaznaczając wpisem manualnym, jako pasażer, "odpoczynek" (zajmując miejsce obok "czynnego" kierowcy). W. G. przesiadł się w P. na innej trasie: D. – P.. W autobusie, w którym znajdowali się obaj kierowcy, o godz. 1517 na MOP (pierwszy za M.) dokonali zamiany. W. G. rozpoczął prowadzenie pojazdu i rejestrację aktywności, zaś dotychczasowy kierujący T. M. zaprzestał rejestracji aktywności poprzestając na manualnym wpisie "wypoczynek", jako pasażer (zajmując miejsce obok "czynnego" kierowcy). W takiej konfiguracji autobus dotarł do K.. Prawnej kwalifikacji wymagały zatem dwa okresy nierejestrowanego pozostawania kierowców nieprowadzących pojazdu, obok drugiego który prowadził pojazd. W. G. nie rejestrował swojej aktywności tachografem od godz. 1158 do 1517 (od P. do MOP za M.) zaś kierowca T. M. nie rejestrował swojej aktywności od godz. 1517 (od tegoż MOP) aż do końca trasy w K.. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że podstawą wyroku był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a Sąd I instancji uznał postępowanie wyjaśniające za przeprowadzone kompletnie, zaś niedostatków decyzji upatrywał wyłącznie w niekompletnym uzasadnieniu, które nie prezentowało wyników wykładni określonych przepisów prawa materialnego. Tymczasem naruszenie prawa materialnego poprzez ich wykładnię (a i to tylko w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy) stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Po stwierdzeniu naruszenia prawa materialnego rolą Sądu było oddalenie skargi albo uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Po drugie, błędnie wywiódł Sąd I instancji, że niedostatki uzasadnienia decyzji GITD przesądzają w realiach badanej sprawy o takim naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pomijając już to, że organ najpierw podejmuje decyzję, a dopiero później sporządza uzasadnienie (więc z konieczności wada uzasadnienia nie może mieć wpływu na już obrany kierunek rozstrzygnięcia), ocena Sądu I instancji, iż wywód winien zawierać odniesienie się do art. 3 lit. b tiret drugie dyrektywy nr 2002/15/WE i art. 4 lit. c i o rozporządzenia nr 561/2006 nie okazała się trafna. Problematyka faktycznej obecności więcej niż jednego kierowcy w pojeździe i skutków prawnych tej obecności z punktu widzenia rejestracji tego czasu jako aktywności zawodowej lub też odpoczynku została jednoznacznie rozstrzygnięta w art. 4 pkt 22 lit. h u.t.d., gdzie do obowiązków wynikających z u.t.d. zaliczono również te określone w rozporządzeniu nr 165/2014. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 165/2014, jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci zapewniają, aby ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie czytniki tachografu. Przez kierowcę art. 4 lit. c rozporządzenia nr 561/2006 rozumie osobę, która "prowadzi pojazd nawet przez krótki czas lub jest przewożona w pojeździe w celu podjęcia swoich obowiązków jego prowadzenia". Czas "przewożenia kierowcy", nieprzeznaczony na kierowanie jest przez przepisy art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2024 r., poz. 220) definiowany jako dyżur, który nie może być kwalifikowany jako "odpoczynek" (z art. 34 ust. 5 lit. b poz. iv rozporządzenia nr 165/2014), a więc jest obrazowany na urządzeniu jako "okres gotowości" (z art. 34 ust. 5 lit. b poz. iii rozporządzenia nr 165/2014). Regulacja ta nie pozostawia wątpliwości, że już sama faktyczna obecność w pojeździe osoby, która została w ramach kursu zaangażowana jako kierowca, wymaga aby w pojeździe wyposażonym w tachograf (a tak było w badanej sprawie), każdy z kierowców rejestrował za pomocą aktywnej karty swój status podczas trasy. Dodatkowo, art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 powiada, że w każdym dniu pracy, od chwili przejęcia pojazdu kierowca obowiązany jest stosować wykreskówki lub kartę kierowcy, których "n i e w y j m u j e s i ę przed zakończeniem dziennego okresu pracy". Zatem od chwili faktycznego znalezienia się w pojeździe obydwaj kierowcy mieli obowiązek rejestrowania swojej aktywności zawodowej i niewyjmowania karty kierowcy aż do zakończenia trasy w tym dniu w miejscowości K.. Skoro kierowca W. G. nie rejestrował swojej aktywności tachografem od godz. 1158 do 1517 (od P. do MOP za M.) zaś kierowca T. M. nie rejestrował swojej aktywności od godz. 1517 (od tegoż MOP) do końca trasy w K. i obydwaj wyjęli na ten okres swoje karty z urządzenia, doszło do popełnienia przez każdego z nich deliktu z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d., bowiem nie rejestrowali na wykreskówce lub karcie kierowcy swojej aktywności, jako kierowcy, niewłaściwie obsługując to urządzenie (uniemożliwiając mu rejestrację). Co więcej, prawodawca uregulował listę aktywności kierowcy wyposażonego w tachograf cyfrowy, wskazując na: a) czas prowadzenia pojazdu, b) inną pracę, c) okres gotowości, d) przerw, odpoczynku, urlopu, zwolnienia lekarskiego i e) przebywania na promie lub w pociągu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do deliktu określonego w lp. 6.2.1 zał. nr do u.t.d. dochodzi już przez to, że pomimo takiego obowiązku, kierowca dopuścił aby jego karta nie znajdowała się w urządzeniu rejestrującym i odnosi się to do całego dnia, w którym rozpoczął prowadzić pojazd; do takich konkluzji prowadzi art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 (wyrok z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1737/21, Lex nr 3850439). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 275/24 (Lex nr 3753734) podkreślono, że brak, czy to wywołany niewłożeniem czy też wyjęciem karty kierowcy z urządzenia rejestrującego jest nieuprawnioną ingerencją prowadzącą do zobrazowania przez tachograf stanu niezgodnego z rzeczywistym. Regulacja ta ma zapobiegać nieuwidacznianiu aktywności kierowcy w trakcie trasy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2982/17, CBOSA). Regulacje te wiążą zarówno kierowców, którzy wykonują pracę wspólnie, jak i tych, którym formalnie (poleceniem służbowym) powierzono realizację zadań z zespole; nie dochodzi tu – z punktu widzenia przepisów o nakazie rejestracji ich aktywności na tachografie (kartą kierowcy) – do żadnych różnic. Wprowadzając konstrukcję "załogi wieloosobowej" art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006 również przewiduje, że kierowcy tacy "przebywają w pojeździe", a więc nie opuszczają go po przejęciu w rozumieniu art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Reguluje równoczesną obecność w pojeździe kierowców, która przypada pomiędzy okresami odpoczynku (który zresztą też zgodnie z art. 34 ust. 5 lit. b poz. iv rozporządzenia nr 165/2014 w takim wypadku podlega rejestracji, bez usuwania karty z urządzenia). Regulacja ta służy ustaleniu sumy godzin pracy kierowcy w okresach rozliczeniowych, a nie kwalifikowaniu pobytu kierowcy w pojeździe jako aktywności lub odpoczynku (zob. art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006). Wskazany przez Sąd I instancji przepis art. 3 lit. b tiret drugie dyrektywy nr 2002/15/WE kwalifikuje jako "okres gotowości" czas spędzony przez pracownika jadącego w zespole na siedzeniu obok kierowcy lub na kuszetce, gdy pojazd jest w ruchu. Regulacja ta wyłącznie wprowadza delimitację pomiędzy "okres gotowości" i "przerwę lub odpoczynek" podczas pobytu kierowcy w pojeździe i niekierowania nim. Jak już wykazano, obydwie te aktywności wymagają stałej rejestracji w trakcie jazdy pojazdu, czemu w sprawie uchybiono, przy czym regulacje art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o czasie pracy kierowców, rozstrzygają, że czas w pojeździe nieprzeznaczony na prowadzenie (z uwagi na prowadzenie przez innego kierowcę) jest czasem dyżuru, który nie ma statusu "odpoczynku". Bez względu na to jak szczegółowo do tych regulacji odnosił się organ w uzasadnieniu swojej decyzji, wynik sprawy mógł być wyłącznie jeden; stwierdzenie dwóch deliktów z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. prowadziło do wymierzenia skarżącemu kary w łącznej wysokości 1000 zł (2 x 5000 zł). Stopnień naruszenia prawa ze strony organu, nawet gdyby przyjąć, że niedobory wywodów uzasadnienia obciążają decyzję wadliwością, nie miał końcowo wpływu na kierunek rozstrzygnięcia organu (nie spełniając tym samym wymogów wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), które odpowiadało prawu i wymagało oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw.z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).