II GSK 110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp.j. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 233/20 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A. Sp.j. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 233/20, oddalił skargę "A." Sp. j. z siedzibą w O., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] października 2009 r. na drodze powiatowej nr [...], na odcinku J. – G. przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, składającego się z pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy ciężarowej marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W chwili kontroli miał miejsce międzynarodowy transport drogowy z N. do P. w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa "A." Sp. j. z siedzibą w O. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu - 11,22 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0.1 t w górę) - przekroczenie o 3,22 t, a także podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tak ustalonym stanie faktycznym Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4800 zł. Na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej "GITD", decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 533/10, oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1003/10, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W dniu 11 września 2019 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu opisanych wyżej decyzji organów ITD w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydal wyrok w sprawie o sygn.. akt C-127/17 i orzekł, że Polska naruszyła unijną dyrektywę 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., ponieważ ograniczyła swobodny ruch pojazdów. W ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa objawiło się poprzez wydanie decyzji w sposób oczywisty naruszający przepis prawa materialnego, a przy tym taki, który koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Państwo członkowskie Unii Europejskiej nie może bowiem odmówić lub zabronić używania na swoim terytorium, w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruchu w innym państwie członkowskim z przyczyn odnoszących się masy lub wymiarów, jeżeli pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I do dyrektywy 96/53/WE. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. GITD odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji ostatecznej stanowiły: art. 13 ust. 1, art. 13g, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca w przedmiotowej sprawie występowała jako przewoźnik i została ukarana karą pieniężną w wysokości 4800 zł, gdyż dopuściła się przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej bez wymaganego zezwolenia. Protokół z ważenia kontrolowanego pojazdu zawierał bezsprzeczne informacje, że na drodze powiatowej nr [...] obowiązywał nacisk do 8t, a w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu - 11,22 t (przekroczenie o 3,22 t). Następnie organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę pieniężną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które w dniu wydawania decyzji obowiązywały, nie zostały uchylone i co do których nie było wątpliwości interpretacyjnych. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2010 r. skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w którym TSUE stwierdził, iż Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 tony. Jednak zdaniem GITD w dniu wydania kwestionowanej decyzji dokonano prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co do ustalonego stanu faktycznego, a powołany wyrok nie istniał w momencie wydania zaskarżonej decyzji. Zasadniczy dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia, był stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani też zmiana interpretacji prawa. Oddalając skargę na tę decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że wskazany wyrok TSUE mógłby stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji GITD z 2010 r. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji, do czego – zdaniem Sądu I instancji – nie było podstaw. Wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wyrok ten nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W momencie wydawania decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie było wątpliwości, czy też rozbieżności co do normy prawnej, będącej podstawą nałożenia na stronę kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. A decyzje były oceniane w całokształcie przez sądy administracyjne obu instancji, które orzekając na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania nie stwierdziły uchybień ze strony organów transportu drogowego. Tym samym jakakolwiek zmiana orzecznictwa co do określonej normy prawnej, wyrażona po uprawomocnieniu się dotychczasowej decyzji nie oznacza, że stanowisko organów wyrażone w chwili wydawania tych rozstrzygnięć należy uznawać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do uwzględnienia skargi tj. wydania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, co miało wpływ na błędne uznanie przez ten organ, iż decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przez co organ błędnie ustalił, iż w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: - art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do ww. dyrektywy 96/53/WE - poprzez niezastosowanie przez Sąd przepisu i błędne uznanie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nie był zobowiązany do zastosowania przepisu prawa europejskiego, który wchodził w skład porządku prawnego obowiązującego w Polsce w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, a w związku z tym błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie sformułowała- wniosek o: a) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi; b) zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., która to decyzja utrzymała w mocy decyzję Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r.; c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie sformułowano wniosek o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku Sadu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii dopuszczalności wykorzystania instytucji stwierdzenia nieważności z przyczyny wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie na drodze dopuszczonego nacisku osi dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych, zostało wydane orzeczenie TSUE, w którym Trybunał stwierdził, że przepisy prawa krajowego, stanowiące podstawę wydania tej decyzji, naruszają dyrektywę Rady Unii Europejskiej nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., ponieważ ograniczają swobodny ruch pojazdów. W orzecznictwie sądowym i w nauce prawa przyjmuje się, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, CBOSA; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2021, s. 1014). W konsekwencji rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, gdy następuje zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, bowiem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że istnienie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych oraz jego rażące naruszenie musiało mieć miejsce w momencie podejmowania decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Godzi się przypomnieć, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowiły przepisy art. 13 ust. 1, art. 13 g, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca występowała jako przewoźnik i została ukarana karą pieniężną w wysokości 4800 złotych, gdyż dopuściła się przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej bez wymaganego zezwolenia. Protokół z ważenia kontrolowanego pojazdu z dnia [...] października 2009 r. zawierał bezsprzeczne informacje, że na drodze powiatowej nr [...] obowiązywał nacisk do 8t, a w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu - 11,22 t (przekroczenie o 3,22 t). W konsekwencji organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji, co do których nie było wątpliwości interpretacyjnych. Organy administracji obu instancji działały w postępowaniu jurysdykcyjnym (tzn. w trybie zwykłym postępowania administracyjnego) zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach prawa. Wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, powoływany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze do Sądu I instancji i w skardze kasacyjnej, nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wydanie takiego orzeczenia przez TSUE generalnie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym z uwagi na konstrukcję i charakter prawny tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarówno w momencie wydawania decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym (rok 2009 i 2010), jak i w chwili procedowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do regulacji obowiązującej w postępowaniu podatkowym, nie unormowano konsekwencji prawnych dla wadliwości decyzji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i trybu zastosowania środka prawnego. To ewidentne zaniechanie legislacyjne próbowano pierwotnie uzupełnić poprzez wykorzystywanie konstrukcji prawnej trybu nadzwyczajnego zmiany lub uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a.). Wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54) zwanej dalej "ustawą zamieniającą", do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 145aa, zgodnie z jego § 1 "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji". Dodatkowo w art. 18 ust. 1-11 ustawy zmieniającej wprowadzono szczególną (epizodyczną) przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego odnoszącą się dokładnie do sytuacji faktycznej, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą: 1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo 2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 26 stycznia 2021 r.) można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Powołany wyżej przepis art. 18 ustawy zmieniającej reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej art. 18 ustawy zmieniającej, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jest to jednak termin procesowy, który może zostać przywrócony na wniosek strony, po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 58-59 K.p.a., stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 11 ustawy zmieniającej, w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-10, do postępowań, o których mowa w ust. 1 i 10, stosuje się przepisy K.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).