II GSK 1099/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J. M. z dnia [...] października 2020 r. o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej "A" z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2255/18 w sprawie ze skargi "A" z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie funkcji szefa stacji pilotowej postanawia: oddalić wniosek o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...].

I Postanowieniem z [...] października 2018 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnił wniosek [...] w G. (dalej jako: "skarżące stowarzyszenie") wstrzymując wykonanie zaskarżonej przez skarżące stowarzyszenie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r., uchylającej w całości decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] czerwca 2018 r. i odmawiającej odwołania J. M. (dalej jako: "uczestnik postępowania") z funkcji Szefa Stacji Pilotowej Gdynia. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżące stowarzyszenie wskazało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo przez: pozbawianie skarżącego stowarzyszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym – tj. naruszenia art. 10 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy prowadzone postępowanie administracyjnego dotyczyło odwołania uczestnika z funkcji Szefa Pilotów, która obecnie już nie istnieje w porządku prawnym, a także rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odmowę odwołania uczestnika z funkcji Szefa Stacji Pilotowej Gdynia w sytuacji gdy nigdy nie został powołany do sprawowania tej funkcji – tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 32 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz. U. z 2018 r. poz. 38; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie pilotażu morskiego"). Ponadto także uznanie braku przesłanek negatywnych do sprawowania przez uczestnika funkcji Szefa Stacji Pilotowej Gdynia, w sytuacji, gdy osoba ta jest skonfliktowana ze znaczną większością pilotów z rejonu pilotowego, co ewidentnie może destabilizować poziom i prawidłowość świadczonych usług pilotowych w tym rejonie – tj. naruszenie art. 32 rozporządzenia w sprawie pilotażu morskiego. W ocenie wnioskodawcy wskazane zarzuty uzasadniały przypuszczenie, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona przez sąd administracyjny. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia fakt, że narzucenie stronom postępowania nieakceptowalnej w środowisku osoby uczestnika jako Szefa Stacji Pilotowej Gdynia ewidentnie zaburzy relacje, prowadzić będzie do eskalacji konfliktu i destabilizacji wykonywania usług pilotowych w rejonie pilotowym, a wstrzymanie wykonania decyzji bez uszczerbku dla interesów stron postępowania pozwoli natomiast uniknąć ryzyka w/w działalności. Zdaniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej biorąc pod uwagę, w szczególności zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego stowarzyszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym wskazać należało, że skarżące stowarzyszenie nie tylko było adresatem decyzji organu pierwszej instancji, lecz również było traktowane przez ten organ jako strona postępowania. Skarżące stowarzyszenie nie zostało jednak poinformowane o postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji i w związku z tym nie brało udziału w żadnym stadium tego postępowania, z uwagi na to, że brak było merytorycznych przesłanek do uznania, że podmiot ten może być stroną niniejszego postępowania. Mając na uwadze niejednoznaczne orzecznictwo w tym zakresie, organ nie mógł całkowicie zakwestionować wiarygodności zarzutu oraz wskazywanych przez niego konsekwencji, jakie może ponieść podzielenie wiarygodności tego zarzutu przez sąd administracyjny. Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2255/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę skarżącego stowarzyszenie na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie funkcji szefa stacji pilotowe. Skarżące stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną od tego wyroku. W toku postępowania kasacyjnego uczestnik postępowania – J. M. w piśmie z 1 października 2020 r. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2018 r. wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2018 r. oraz przyspieszenie sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt II GSK 1099/19 i możliwie jak najszybsze wyznaczenie terminu posiedzenia Sądu. We wniosku uczestnik m.in. wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie zostało wykorzystane instrumentalnie, nie służy bowiem zabezpieczeniu interesów strony skarżącej przed nieodwracalnymi skutkami wykonania decyzji (skoro nawet minister nie uznał stowarzyszenia na stronę), a jedynie przewlekaniu wykonania prawomocnej decyzji. Skarga uczestnika postępowania na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wstrzymujące wykonanie decyzji tego samego ministra z [...] października 2018 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 36/19. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. M. jako strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu, nie skorzystał z prawa do wystąpienia do sądu z wnioskiem o odmienne rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, mimo, że decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej została zaskarżona do Sądu przez skarżące stowarzyszenie, a J. M. jest w tej sprawie uczestnikiem postępowania. Uczestnik we wniosku wskazał, że o tym, że jest uczestnikiem postępowania (sprawa sygn. akt VI SA/Wa 2255/18) dowiedział się dopiero po postanowieniu Sądu bowiem ani minister ani stowarzyszenie skarżące decyzję nie informowało uczestnika ani nie kierowało do niego pism. Postanowienie ministra wstrzymujące wykonanie decyzji podjęte zostało [...] października 2018 r. w związku z wnioskiem stowarzyszenia z dnia 21 października 2018 r., podczas gdy decyzja z dnia [...] września 2018 r. jako prawomocna winna być wykonana niezwłocznie. Kolejne wnioski uczestnika o uchylenie postanowienia po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r. oddalającym skargę skarżącego nie zostały przez ministra uwzględnione, bowiem przepisy prawa nie przewidują możliwości uchylenia tego postanowienia. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z art. 61 § 6 p.p.s.a. wynika natomiast, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. oddalił skargę skarżącego stowarzyszenia, jednak orzeczenie to nie jest prawomocne, gdyż zostało zaskarżone skargą kasacyjną, która jak dotąd nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczone postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pozostaje w mocy. Z art. 61 § 4 p.p.s.a. (znajdującego odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosownie do art. 193 p.p.s.a.) wynika jednak, że postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności (w tym wydane na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten w określonych okolicznościach daje zatem możliwość uchylenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Postępowanie wpadkowe dotyczące zmiany lub uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu dotyczącym tej kwestii. Rozpoznając wniosek o zmianę lub uchylenie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd administracyjny nie dokonuje jednak oceny prawidłowości stanowiska zajętego w tym postanowieniu, gdyż taka ocena jest możliwa wyłącznie w drodze kontroli instancyjnej (o ile taka droga przysługuje od danego orzeczenia). Z uzasadnienia postanowienia z [...] października 2018 r. wynika, że powodem zastosowania ochrony tymczasowej było wzięcie pod uwagę zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego stowarzyszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Skarżące stowarzyszenie nie zostało bowiem poinformowany o postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji i w związku z tym nie brał udziału w żadnym stadium tego postępowania, z uwagi na to, że brak było merytorycznych przesłanek do uznania, że podmiot ten może być stroną niniejszego postępowania. Biorąc zatem pod uwagę niejednoznaczne orzecznictwo w tym zakresie, organ nie mógł całkowicie zakwestionować wiarygodności zarzutu oraz wskazywanych przez niego konsekwencji, jakie może ponieść podzielenie wiarygodności tego zarzutu przez sąd administracyjny, w związku z tym wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. We wniosku o uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji uczestnik postępowania zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie zostało wykorzystane instrumentalnie, nie służy bowiem zabezpieczeniu interesów strony skarżącej przed nieodwracalnymi skutkami wykonania decyzji (skoro nawet minister nie uznał stowarzyszenia na stronę), a jedynie przewlekaniu wykonania prawomocnej decyzji. Skarga uczestnika postępowania na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wstrzymujące wykonanie decyzji tego samego ministra z [...] października 2018 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 36/19. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. M. jako strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu, nie skorzystał z prawa do wystąpienia do sądu z wnioskiem o odmienne rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, mimo, że decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej została zaskarżona do Sądu przez skarżące stowarzyszenie, a J. M. jest w tej sprawie uczestnikiem postępowania. Uczestnik we wniosku wskazał, że o tym, że jest uczestnikiem postępowania postępowania (sprawa sygn. akt VI SA/Wa 2255/18) dowiedział się dopiero po postanowieniu Sądu bowiem ani minister ani stowarzyszenie skarżące decyzję nie informowało uczestnika ani nie kierowało do niego pism. Decyzja z dnia [...] września 2018 r. jako prawomocna winna być zatem wykonana niezwłocznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty przedstawione we wniosku uczestnika postępowania nie wskazują, że doszło do zmiany okoliczności, która uzasadnia zmianę lub uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności zaprezentowane we wniosku uczestnika postępowania nie dotyczą w ogóle powodów, którymi Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej uzasadnił zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie z [...] października 2018 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej). Argumenty podnoszone w przez uczestnika we wniosku nie miały znaczenia dla wydania postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2018 r., a zatem nie mogą być postrzegane jako zmiana okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a. O wystąpieniu zmiany okoliczności uzasadniającej uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie świadczy też pozostała argumentacja przedstawiona we wniosku uczestnika postępowania. Argumentacja ta w istocie zmierza do zakwestionowania powodów zastosowania ochrony tymczasowej przedstawionych w postanowieniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] października 2018 r. Jednak - jak wskazano wyżej - celem postępowania prowadzonego w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. nie jest kontrola prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, lecz ocena, czy zaszła taka zmiana okoliczności, która uzasadnia zmianę lub uchylenie wydanego już w sprawie postanowienia w tej materii. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.