II GSK 1096/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 44/24 w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2023 r. nr BP.500.263.2023.1103.GR4489233 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B." Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 44/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę "B." sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W siedzibie skarżącej funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 58; dalej jako: "u.t.d."). Kontrolą objęto okres od dnia 8 marca 2018 r. do dnia 7 marca 2019 r. W wyniku kontroli Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 maja 2019 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 14650 zł za następujące naruszenia: – niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie - za każdą zmianę; – przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin - o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny; – przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone - o czas do mniej niż 1 godziny; – przekroczenie dopuszczalnego tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 30 minut do mniej niż 4 godzin; – skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - o czas do 1 godziny: – niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; – skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; – skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej - o czas do 1 godziny i o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; – skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone o czas do 3 godzin; – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut; – naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy; – naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu; – nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego. Na skutek odwołania decyzją z dnia 17 października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 879/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę strony skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II GSK 722/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2019 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji przedstawił nieprawidłowe rozumienie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; dalej jako: "rozporządzenie nr 561/2006"), a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował wymieniony przepis prawa. NSA wyjaśnił, że planowanie przejazdu przez przedsiębiorstwo transportowe – aby mogło być uznane za prawidłowe i staranne, a co za tym idzie, aby sam ten przejazd mógł być uznany za bezpieczny i zgodny z wymaganiami rozporządzenia nr 561/2006 – powinno, między innymi, uwzględniać okoliczność odnoszącą się, na przykład, do regularnie występujących na drogach utrudnień, a ponadto uwzględniać warunki atmosferyczne, czy też dostęp do odpowiednich parkingów i miejsc postojowych. NSA stwierdził jednak, że uwzględniając art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przepis ten siłą rzeczy uwzględnia również konsekwencje wynikające z dynamiki oraz zmienności sytuacji drogowej, a w tym kontekście to, że nawet przy zachowaniu najwyższej staranności nie wszystko jest możliwie do przewidzenia, zaplanowania i to w sposób graniczący z pewnością. Zwłaszcza, że dostępność infrastruktury parkingowej oraz postojowej – która i tak jest ograniczona względami natury obiektywnej – jest przede wszystkim determinowana ruchem na planowanej trasie przejazdu, którego stopnia natężenia nie da się przewidzieć w sposób graniczącym z pewnością, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na planowaną (zakładaną, prognozowaną) dostępności odpowiednich (w tym również z punktu widzenia wymagań firm ubezpieczeniowych) parkingów i miejsc postojowych. Stąd też właśnie, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca nie może być pozbawiony możliwości odstąpienia – na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 – od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, również ze wskazanych powyżej powodów nieznanych przed rozpoczęciem podróży, albowiem zakres normowania wymienionego przepisu prawa odnosi się także – jak należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – do okoliczności braku odpowiedniego parkingu lub miejsca postojowego, która jest niezależna od kierowcy i może być trudna do przewidzenia nawet przy zachowaniu należytej staranności przez przedsiębiorcę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 13 750 zł. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ w pełnym zakresie zastosował się do ocen zawartych w wyroku NSA wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 733/20, przy jednoczesnym braku zmiany stanu prawnego i faktycznego, które mógłyby uzasadnić odstąpienie do tych ocen. Sąd wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ prawidłowo ustalił poszczególne naruszenia przepisów prawa skutkujących karami wskazanymi w Ip. 1.5, Ip. 5.1.1, Ip. 5.2.1, Ip. 5.3.1, Ip. 5.5.1, Ip. 5.6.1, Ip. 5.6.2, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.2, Ip. 5.8.1, Ip. 5.11.1, Ip. 6.3.17, Ip. 6.3.18 oraz Ip. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., Przy czym organ w odniesieniu do naruszeń wskazanych w l.p. 5.6.2. i 5.7.2 załącznika nr 3 do u.t.d. dokonał korzystniejszej w stosunku do poprzedniej decyzji, wykładni tych przepisów. Sąd wskazał, że w pełni akceptuje ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ, kwalifikację poszczególnych deliktów oraz ich wymiar kary. Sąd odniósł się natomiast do problemów kwestionowanych przez skarżącego, tj.: 1. braku uwzględnienia odstępstwa od norm czasu pracy przez kierowcę G. W. w dniu 14 września 2018 r., w związku z adnotacją poczynioną przez niego o następującej treści: "art. 12 rozporządzenia 561/2006 przekroczenie czasu pracy spowodowane przedłużającym się rozładunkiem, po nim dalsza jazda do najbliższego parkingu"; 2. błędnej oceny organu o braku możliwości przedłożenia odczytów dokonanych przed dniem 29 listopada 2018 r. dla pojazdu [...], jako wynikającym z nieprzestrzegania przez przedsiębiorcę obowiązku terminowego wczytywania danych, podczas gdy brak odczytów powstał wskutek wypadku pojazdu. Odnośnie do pierwszego z zarzutów, Sąd wyjaśnił, że pogląd skarżącego pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z oceną zawartą w powyższym wyroku sądu odwoławczego i abstrahuje całkowicie od związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego zastosował się do oceny NSA w odniesieniu do pozostałych pięciu przypadków odnoszących się do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i powołania się na odstępstwo na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organ nie wymierzył bowiem kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniach: 20 grudnia 2018 r.,4 października 2018 r, 9 grudnia 2018 r, 26 listopada 2018 r. i 21 października 2018 r. odpowiednio o 17 min., 18 min., 10 min, 6 min i 16 min. Wobec powyższego nie sposób było uznać, iż doszło do naruszenia przez organ zarzucanego przez skarżącą spółkę art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Nie mógł - zdaniem Sądu - odnieść zamierzonego skutku również drugi zarzut. Podstawą uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez NSA było jedynie naruszenie art. 12 rozporządzenie nr 561/2006, a nie wskazane w skardze naruszenie art. 80 k.p.a. Prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie była kwestionowana uprzednio ani w skardze do WSA, ani w skardze kasacyjnej do NSA, a w konsekwencji nie zostały również uznane przez sądy administracyjne za wadliwe. Wobec zatem nieujawnienia żadnych nowych okoliczności po wydaniu wyroku przez NSA wskazujących na zmianę stanu faktycznego w odniesieniu do tej kwestii, nie można było skutecznie podważać tych ustaleń. W ocenie Sądu organy także trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności wskazane w art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: – naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie zastosowania normy zawartej w artykule 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wyjątek od przestrzegania norm, podczas gdy przedstawione przez Przedsiębiorcę okoliczności faktyczne świadczyły o wyjątkowym charakterze zdarzeń leżących u podstaw odstąpienia od spełnienia norm określonych w rozporządzeniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji publicznej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ oświadczył, iż wnosi o skierowanie sprawy na rozprawę. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przechodząc do oceny zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej, przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 7 marca 2024 r., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 722/20. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13) Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, s. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów. W niniejszej sprawie skarżąca wskazuje na błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wyjątek od przestrzegania tej normy. Przypomnieć zatem należy, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wprowadza odstępstwo od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu. Z przepisu tego wynika, że pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 - 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, wskazując powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Cel tej regulacji w zakresie odnoszącym się do odstępstw, o których w niej mowa, jest motywowany potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku, a to poprzez "umożliwienie osiągnięcia przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju", a w tym kontekście potrzebą zapewnienia prawidłowego zareagowania w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości wypełnienia wymogów rozporządzenia nr 561/2006 w związku z wykonywaniem zadania przewozowego pod warunkiem, że "nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju". W niniejszej sprawie na odstępstwo, o którym mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, kierowcy zatrudniani przez stronę skarżącą powoływali się 6 razy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że za niekwestionowany uznać należy brak usprawiedliwionych podstaw stosowania omawianego odstępstwa w sytuacji przedłużającego się załadunku, czy też rozładunku. Tego rodzaju sytuacja nie odpowiada bowiem hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Wobec tego prawidło Sąd pierwszej instancji ograniczył liczbę odstąpienia przez kierowców skarżącej spółki od normy maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu do 5 przypadków, uznając, iż 6 przypadek odnoszący się do przedłużającego się załadunku nie podlega odstępstwu na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Podsumowując stwierdzić należy, że kwestia zastosowania odstępstwa na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 została przesądzona w wyroku z dnia 5 września 2023 r., a Sąd pierwszej instancji związany był stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., trafnie zrealizował zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.