II GSK 1086/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1052/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r. nr BOL.610.208.2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., (sygn. akt V SA/Wa 1052/22) oddalił skargę R. sp. z o.o. w Ł. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r. nr BOL.610.208.2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika: 1. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS w Białymstoku, przeprowadzili w dniach 2, 3 i 6 sierpnia 2021 r. kontrolę Spółki w sklepie [...], zlokalizowanym pod adresem [...], w zakresie znakowania preparatów do żywienia małych dzieci i stwierdzili nieprawidłowości. 2. Na podstawie wyników kontroli Podlaski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej przywołany jako: "Organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z 24 września 2021 r., mocą której Organ I instancji zakazał Spółce wprowadzenia do obrotu w [...], zlokalizowanej pod adresem [...], partii 750 g produktu o nazwie [...]Mleko dla dzieci po 1. roku życia – mleko modyfikowane wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a'750 g (2 x 375 g), oznaczenie partii: Najlepiej spożyć przed: [...], wyprodukowano w Unii Europejskiej dla H. Sp. z o.o. [...] (dalej przywoływany jako: "produkt"), zafałszowanego poprzez nieprawidłowe oznakowanie. Zdaniem Organu I instancji w oznakowaniu produktu pojawiły się następujące błędy: 1. podanie nieprawidłowej nazwy produktu – podano określenie stosowane do opisu mleka i przetworów mlecznych, tj. "mleko modyfikowane", podczas gdy w jego składzie występują oleje roślinne (palmowy, rzepakowy i słonecznikowy), laktoza, galaktooligosacharydy z laktozy, sole wapniowe kwasu ortofosforowego, sole wapniowe kwasu cytrynowego, olej rybi, stabilizator – kwas mlekowy i naturalne kultury bakterii kwasu mlekowego (Lactobacillus fermentum hereditum). 2. niepodaniu w nazwie produktu lub danych towarzyszących nazwie informacji o postaci środka spożywczego, tj. określenia "w proszku", 3. zamieszczenie w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości innych składników odżywczych takich jak: kwas linolowy (Omerga-6), kwas alfa-linolenowy (Omega-3), kwas dokozaheksaenowy (DHA), laktoza, galaktooligosacharydy (GOS). 3. W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") decyzją z 23 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 roku w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm., dalej przywoływana jako: "rozporządzenie nr 1169/2011") informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje wartość energetyczną oraz ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli. W myśl ust. 2 treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej można uzupełnić informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: kwasów tłuszczowych jednonienasyconych, kwasów tłuszczowych wielonienasyconych, alkoholi wielowodorotlenowych, skrobi, błonnika oraz witamin i składników mineralnych wskazanych w załączniku XIII część A pkt 1 do ww. rozporządzenia. Dane te są umieszczane w tym samym polu widzenia (art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem Organu II instancji, informacja o wartości odżywczej stanowi więc zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową. W ocenie Organu II instancji nie jest możliwe podawanie na etykiecie w tabeli wartości odżywczej zawartości komponentów składników odżywczych podawanych na zasadzie dobrowolności, tj. kwasu linolowego (Omega-6), kwasu alfa-linolenowego (Omega-3), kwasu dokozaheksaenowego (DHA), laktozy, galaktooligosacharydów (GOS). Informacja o ilości dodatkowych substancji może być zamieszczona obok tabeli albo pod nią, ale nie może znajdować się w tabeli, jak też w ciągłym układzie liniowym. Ponadto w myśl pkt. 1 części A załącznika VI do rozporządzenia 1169/2011, nazwa danego środka spożywczego powinna zawierać dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie, we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd. Wobec powyższego, w oznakowaniu przedmiotowej partii należało podać informację o jego postaci, tj. określenie "w proszku". Dalej Organu II instancji wskazał, że nazwa "mleko modyfikowane" została użyta wbrew wymogom ustanowionym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie nr 1308/2013") dla kategorii "mleko" i "przetwory mleczne". Powołując się na art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 oraz zawarte w załączniku VII część III tego rozporządzenia definicje ww. kategorii Organ II instancji stwierdził, że obecność tłuszczu roślinnego nie jest cechą charakterystyczną mleka. Przypisanie nazwy określonej w przepisach, tj. nazwy mleko, do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle wskazanych przepisów unijnych. Produkt taki korzysta w sposób nieuprawniony z renomy nazwy zarezerwowanej dla artykułów mlecznych. Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa "mleko" stosowana w stosunku do określonej grupy artykułów rolno - spożywczych (załącznik VII część III rozporządzenia nr 1308/2013) stanowi "nazwę przewidzianą w przepisach", a więc nie może stanowić jednocześnie nazwy zwyczajowej. Rodzaje nazw nie mogą być wobec siebie stosowane dowolnie lub zamiennie. Przepis został tak skonstruowany, aby w pierwszej kolejności nadawana była nazwa przewidziana w przepisach, następnie w jej braku nazwa zwyczajowa o ile istnieje i jest stosowana, następnie zaś nazwa opisowa. Nazwa zwyczajowa oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem Organu II instancji trudno jednak uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia, skoro wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. Modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy. Podsumowując Organ II instancji podzielił ocenę Organu I instancji, że stwierdzona nieprawidłowość, polegająca na podaniu w oznakowaniu produktu nieprawidłowej nazwy, świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu, w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2021 r. poz. 630, dalej przywoływana jako: "u.j.h."). Wprowadzanie do obrotu artykułu rolno - spożywczego pod nazwą mleko modyfikowane jak również zamieszczanie w opisach informacji, że jest to mleko, zdaniem Organu II instancji narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych. 4. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. orzekł na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w oznakowaniu zakwestionowanej partii produktu użyto terminu mleko, wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, w nazwie produktu. Jednocześnie ustalono, że w skład produktu wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej słonecznikowy, palmowy i rzepakowy), w składzie stwierdzono również dodatek innych składników, także takich, które nie pochodzą z mleka, m.in. , galakto- oligosacharydy z laktozy, sole wapniowe kwasu ortofosforowego, sole wapniowe kwasu cytrynowego, olej rybi, stabilizator - kwas mlekowy i naturalne kultury bakterii kwasu mlekowego (Lactobacillus fermentum hereditum). WSA wskazał, że produkt posiada szereg dodatków, które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne (czego Strona nie kwestionuje), co uniemożliwia uznanie go za mleko, zgodnie z pkt 1-6 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Nie znajduje, zdaniem WSA, przy tym zastosowania wyjątek z pkt 5 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem dotyczy on wyłącznie produktów wskazanych w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (obecnie do rozporządzenia nr 1308/2013). W wykazie produktów załącznika I wspomnianej Decyzji nie umieszczono produktu w postaci "mleka modyfikowanego". W ocenie Sądu I instancji Strona błędnie interpretuje postanowienia załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. O ile WSA zgodził się, że Skarżąca prawidłowo w wykazie składników wymienia mleko i produkty mleczne, jako podstawowe składniki swego produktu, o tyle użycie słowa "mleko" z dodatkiem "modyfikowane" w nazwie produktu nie może zostać uznane za prawidłowe użycie pojęcia "mleko" na zasadzie skorzystania wyjątku. Powyższy przykład wykorzystania pojęcia mleka w kontrolowanej partii produktu stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami z pkt 6 części III załącznika VII. Nie służy bowiem ani wymienieniu składników ani też opisaniu jego podstawowych surowców. WSA wskazał także, że niespornym jest, że "mleko modyfikowane" nie spełnia definicji "nazwy przewidzianej w przepisach", bowiem brak jest regulacji zarówno unijnych jak i krajowych, w których byłby zdefiniowany produkt o tej nazwie. WSA wskazał, że sam fakt pojawiania się danego określenia w pismach urzędowych, czy potocznej mowie nie może automatycznie świadczyć o wypełnieniu legalnej definicji tegoż pojęcia. Jak słusznie wskazuje Organ II instancji trudno jest uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia. Nazwa wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. A zatem niewątpliwie istnieje konieczność dalszego sprecyzowania tegoż pojęcia celem zapobieżenia możliwości wprowadzenia potencjalnego klienta w błąd. Jak słusznie zauważył przy tym Organ II instancji, modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto, owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy. Odnosząc się do twierdzeń Strony, że z perspektywy konsumenta, zmiana nazwy produktu i innych artykułów spożywczych tego typu pociągałaby za sobą daleko idące zamieszanie i niepewność na rynku Sąd I instancji wskazał, że zmiana oznaczeń na zakwestionowanych opakowaniach i dostosowanie ich do stanu zgodnego z prawem nie doprowadzi do wystąpienia konsekwencji sugerowanych przez stronę. Z doświadczenia życiowego wynika, że klienci skupiają się głównie na nazwie handlowej oraz firmie produkującej dany produkt, a także jej szacie graficznej, które to elementy pozostaną bez zmian. Z powyższym, zdaniem WSA, zdaje się po części zgadzać sama Strona, która w treści skargi podniosła, że "Konsumenci bowiem posługują się pojęciem "mleka modyfikowanego" na określenie wszystkich tego typu artykułów spożywczych. Istotna jest więc w takich warunkach pewna indywidualizacja produktu". W takiej sytuacji, zdaniem WSA, dokonanie zmian w zakresie sugerowanym przez organ i zastosowanie nazwy opisowej produktu nie doprowadzi do stanu zamieszania i niepewności na rynku, a skutkować będzie jedynie scharakteryzowaniem produktu nabywanego przez danego klienta w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, uniemożliwiając w konsekwencji wprowadzenie go w błąd. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, Organ II instancji zidentyfikował uchybienia dotyczące oznakowania spornego produktu i zasadnie uznał, iż został on oznakowany niezgodnie z ww. przepisami. To zaś jest wystarczające do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. i do zakazania wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Niemniej WSA zauważył, że Organy obu instancji w swoich decyzjach owszem użyły błędnie określenia zafałszowany w odniesieniu do spornego produktu i powołały się na definicję z art. 3 pkt 10 u.j.h. Jednakże błąd ten, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie jest na tyle znaczący, aby uchylać z tego powodu ani decyzję I instancji ani decyzję II instancji. Rozstrzygnięcia obu Organów odpowiadają prawu, a w uzasadnieniach decyzji w sposób szeroki i przekonujący wyjaśniły, dlaczego sporny produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej wynikających z przepisów dotyczących sposobu oznakowania tego typu artykułów rolno-spożywczych. Odnosząc się do zarzutu sprowadzającego się do zastosowania nieproporcjonalnego środka mającego charakter sankcji i nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej Sąd I instancji wskazał, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie oraz stosując środek w postaci zakazu wprowadzenia do obrotu, Organy obu instancji niewątpliwie miały na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes spółki. WSA wskazał także, że informacja o wartości odżywczej stanowi zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową. W związku z powyższym, nie jest możliwe podawanie na etykiecie w tabeli wartości odżywczej, zawartości komponentów składników odżywczych podawanych na zasadzie dobrowolności, tj. jak w niniejszej sprawie: kwas linolowy (Omega-6), kwas alfa-linolenowy (Omega-3), kwas dokozaheksaenowy (DHA), laktoza, galaktooligosacharydy (GOS). Podane wyżej składniki wymienione zostały pod koniec w ramach tabeli wartości odżywczych. Rozporządzenie nr 1169/2011 nie przewiduje możliwości podawania takich składników w treści obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, wskazując na zamieszczenie w tym samym polu widzenia. Pole widzenia oznacza wszystkie powierzchnie opakowania, których treść można odczytać z pojedynczego punktu widzenia (art. 2 lit. k rozporządzenia nr 1169/2011). Informacje te mogą być zamieszczone obok tabeli, pod nią, ważne, by znajdowały się w tym samym polu widzenia co tabela. W ocenie WSA, użycie sformułowania "INNE" poprzedzającego wymienienie dodatkowych składników, które nie wchodzą w skład informacji o wartości odżywczej, na końcu (ale w ramach) tabeli, bez wyraźnego (graficznego) ich oddzielenia, np. poprzez wymienienie ich bezpośrednio pod tabelą wartości odżywczych (a zatem w tym samym polu widzenia), stanowi naruszenie ww. przepisów dotyczących etykietowania informacji o wartości odżywczej, WSA stwierdził także, że Strona nie umieściła w nazwie swego produktu sformułowania o przykładowej treści "w proszku", które jest dodatkiem do nazwy koniecznym z punktu widzenia wspomnianej wyżej regulacji, bowiem dotyczy "warunków fizycznych tego środka spożywczego". Tego typu brak natomiast może w konsekwencji wprowadzać klientów w błąd. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi Skarżącej złożonej do WSA - a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i umorzenie postępowania, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż Organy obu instancji błędnie określiły produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie te nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1169/2011, oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej; 3) w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 -naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią fil rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec Skarżącej, podczas gdy. możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego; 4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia. 7. Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi wyznacza zakres zaskarżenia oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. Wobec braku podstaw nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanek z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że żaden z nich nie jest w stanie skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. 10. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, NSA zaznacza na wstępie, że podtrzymuje stanowisko zajęte w sprawach ze skarg kasacyjnych tej samej spółki dotyczących tożsamych zagadnień prawnych - w tym wyroku z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23 - i w zakresie, w jakim niniejsza sprawa pokrywa się z tamtymi, ogranicza się do potwierdzenia i uzupełnienia wcześniejszej argumentacji. 11. Niezasadny okazał się główny zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na przyjęciu, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy - według Spółki - nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów i istnieje prawny obowiązek jej używania (zarzut naruszenia art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n-o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013). Zarzut ten - poza istotną wadą konstrukcyjną, gdyż zawiera stanowisko interpretacyjne, które nie zostało w nim wprost wyrażone - jest merytorycznie chybiony. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, nazwy środków spożywczych ustala się w określonej kolejności: w pierwszej kolejności należy nadać "nazwę przewidzianą w przepisach", dopiero w razie jej braku – "nazwę zwyczajową", a gdy i ta nie istnieje lub nie jest stosowana – "nazwę opisową". Tymczasem Spółka zdaje się nie dostrzegać, że zasadnicza część kwestionowanej nazwy - słowo "mleko" - jest terminem określonym w przepisach unijnych, konkretnie w rozporządzeniu 1308/2013 (art. 2 ust. 2 lit. n rozporządzenia 1169/2011). Skoro producent nie wykazał spełnienia warunków, które uprawniałyby do posłużenia się tym terminem, użycie nazwy "mleko modyfikowane" stanowi naruszenie obowiązku rzetelnego informowania konsumenta co do charakteru i właściwości środka spożywczego (art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Wobec tego, że słowo "mleko" jest nazwą regulowaną na poziomie prawa unijnego, bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy jego połączenie z przydawką "modyfikowane" mogłoby stanowić nazwę zwyczajową - tym bardziej, że Spółka nie wykazała, aby taka złożona nazwa była akceptowana przez konsumentów w Polsce jako nazwa środka spożywczego niewymagająca dalszego wyjaśnienia w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia 1169/2011. Co do dopuszczalności użycia nazwy "mleko" zastrzeżonej dla mleka i przetworów mlecznych (art. 78 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 oraz załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013), NSA - podtrzymując wcześniejsze orzecznictwo (wyrok z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23) - stwierdza, że sporny produkt nie mógł zostać oznaczony nazwą "mleko" ani nazwami przetworów mlecznych na podstawie pkt 3 cz. III załącznika VII rozporządzenia 1308/2013. Połączenie słowa "mleko" ze słowem "modyfikowane" nie wskazuje bowiem na "przetwór złożony" w rozumieniu tego przepisu, w którym żadna część nie zastępuje ani nie ma zastępować żadnego składnika mleka, a mleko lub produkt mleczny stanowią część zasadniczą. Skoro z charakterystyki spornego produktu wynika, że w procesie jego wytwarzania zmieniono ilościowy i jakościowy skład mleka naturalnego - w tym skład związków cukrowych i tłuszczowych - warunek braku zastępowalności składników mleka nie został spełniony. W celu uzupełnienia powyższych wniosków NSA wskazuje na dwa dodatkowe aspekty. Po pierwsze: sporny produkt jako preparat do żywienia małych dzieci jest napojem na bazie mleka, który nie wchodzi w zakres rozporządzenia 609/2013. Komisja Europejska, wykonując obowiązek z art. 12 tego rozporządzenia, w sprawozdaniu z dnia 31 marca 2016 r. (COM/2016/0169 final) nie stwierdziła potrzeby przyjęcia szczególnych przepisów dotyczących tego rodzaju produktów. Oznacza to, że od dnia 20 lipca 2016 r. - to jest od daty wejścia w życie rozporządzenia 609/2013 - produkty takie nie są traktowane jako żywność przeznaczona dla specjalnej grupy odbiorców i podlegają przepisom horyzontalnym, w tym rozporządzeniu 1169/2011. Niezależnie od powyższego, sporny produkt nie może też wprowadzać konsumentów w błąd co do nomenklatury stosowanej w odniesieniu do preparatów do żywienia niemowląt i małych dzieci (zob. rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2016/127). Po drugie: przy ocenie dopuszczalności oznaczania produktów na bazie mleka jako "mleka modyfikowanego" należy uwzględnić, że prawo unijne wyodrębnia kategorię "mleka spożywczego" (cz. IV załącznika VII do rozporządzenia 1308/2013). W ramach tej kategorii dopuszczalne są ściśle określone modyfikacje składu mleka, wymienione w pkt 2 cz. IV załącznika VII. Co istotne, "modyfikacje składu mleka" dopuszczalne na podstawie lit. b i c tego przepisu wymagają stosownego oznakowania na opakowaniu - co wskazuje, że samo pojęcie "modyfikacji mleka" zostało poddane regulacji prawa unijnego i nie może być używane dowolnie w procesie znakowania produktów mleczarskich. NSA podziela ponadto pogląd (zob. wyrok z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23), że w odniesieniu do spornego produktu nie zostały spełnione również warunki z pkt 5 akapit 2 i pkt 6 akapit 2 cz. III załącznika VII do rozporządzenia 1308/2013. 12. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, a także art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 - przez "niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego". Niezależnie od wadliwości sformułowania zarzutu - wzorce kontrolne powinny były zostać ograniczone do właściwych fragmentów art. 138 rozporządzenia 2017/625 - należy wskazać, że art. 139 ust. 1 tego rozporządzenia jest adresowany do prawodawcy krajowego, a nie do organów stosujących prawo, i nie mógł stanowić podstawy ich działania. Z kolei opis sposobu naruszenia art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 jest nieadekwatny do treści tego przepisu, który nakłada na właściwe organy ogólny obowiązek podjęcia odpowiednich działań w razie stwierdzenia niezgodności - obejmujący ustalenie jej przyczyn i zakresu, a następnie zapewnienie podjęcia przez podmiot działań naprawczych i zapobieżenie dalszym naruszeniom. Przy wyborze środka organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów. Spółka nie wykazała jednak, w jaki sposób organy naruszyły obowiązek uwzględnienia tych przesłanek w realiach tej sprawy. 13. Powiązany z ww. zarzutem zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h. oraz art. 30b u.j.h. jest niezrozumiały. Art. 30b u.j.h. stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości kontroli, właściwy inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Spółka nie wykazała, w jaki sposób przepis ten został naruszony, ograniczając się do twierdzenia, że zastosowanie tego trybu byłoby wystarczające do osiągnięcia celów kontroli. Tymczasem właściwe organy odpowiadają za skuteczne zapewnienie zgodności z przepisami wymienionymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, a wybór środka należy do ich swobodnej oceny - tym bardziej, że prawo unijne nie określa zamkniętego katalogu dostępnych środków (art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625). 14. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia 1924/2006 przez "błędną wykładnię i zastosowanie" i przyjęcie, że zamieszczenie dodatkowych informacji w tabeli wartości odżywczej z użyciem oznaczenia "inne" nie stanowi ich dostatecznego wyodrębnienia. Pomijając wadliwość konstrukcji tego zarzutu - Spółka nie wskazała, na czym miałby polegać błąd interpretacyjny Sądu Wojewódzkiego - należy podzielić ocenę sądu pierwszej instancji. Art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 określa obligatoryjną zawartość informacji o wartości odżywczej: wartość energetyczna oraz ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka i soli. Art. 30 ust. 2 przewiduje możliwość uzupełnienia tej informacji o ilość kwasów tłuszczowych jednonienasyconych, wielonienasyconych, alkoholi wielowodorotlenowych, skrobi, błonnika oraz wybranych witamin i składników mineralnych. Art. 7 rozporządzenia 1924/2006 przewiduje z kolei, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest objęta etykietowaniem wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia co tabela wartości odżywczej. W badanej sprawie dane dotyczące składników (kwas linolowy (Omega-6), kwas alfa-linolenowy (Omega-3), kwas dokozaheksaenowy (DHA), laktoza, galaktooligosacharydy (GOS)) zamieszczono nie tylko w tym samym polu widzenia co tabela, ale wewnątrz tej tabeli, wydzielając je jedynie słowem "inne". Takie rozwiązanie - graficznie włączające składniki spoza katalogu z art. 30 w jednolity układ tabeli wartości odżywczej - jest niewystarczające. Grozi ono wprowadzeniem nabywcy w błąd co do właściwości produktu przez przypisanie mu wartości odżywczych, których w rzeczywistości nie posiada, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 3 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE, do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d rozporządzenia 1924/2006. Przy ocenie stosowności informacji zawartych na produkcie należy posługiwać się modelem przeciętnego konsumenta, który nie jest specjalistą w zakresie prawa żywnościowego i na ogół nie jest w stanie samodzielnie korygować błędnych danych ani dokonywać ich selekcji (zob. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2023 r., II GSK 1320/19; z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 415/20). 15. Niezasadny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten opierał się na twierdzeniu, że WSA - skoro sam stwierdził, iż organy błędnie zakwalifikowały produkt jako "zafałszowany" - powinien był uchylić zaskarżone decyzje w całości. Zarzut podlegał oddaleniu z przyczyn formalnych: Spółka nie określiła formy i sposobu naruszenia prawa materialnego ani nie wykazała, że uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego, kwestia ewentualnej wadliwości oceny organów na tle art. 3 pkt 10 u.j.h. jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro Sąd Wojewódzki stwierdził - a skarga kasacyjna tego skutecznie nie podważyła - że produkt nie spełniał wymagań jakości handlowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., co samodzielnie uzasadniało zastosowany środek. 16. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - oddalił skargę kasacyjną i zasądził od Spółki na rzecz organu kwotę 360 (trzystu sześćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.