II GSK 1075/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. R. oraz A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1214/20 w sprawie ze skargi D. R. oraz A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. nr KOC/1350/Dr/20 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. R. oraz A. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1214/20 oddalił skargę D. R. i A. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z 24 marca 2020 r. nr KOC/1350/Dr/20 utrzymującą w mocy decyzję Prezydent m.st. Warszawy z 27 stycznia 2020 r. nr 16/03/2020, którą organ ten odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 30 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócili się do zarządcy pasa drogowego o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Pismami z 20 maja 2019 r. organ wezwał skarżących do wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku, który przemawiałby za zasadnością udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także zwrócił się do K. (sąsiadującej z pawilonem) oraz do Straży Miejskiej z prośbą o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi K. podkreślił, że sąsiadujący z budynkiem pawilon nie licuje z miejscem lokalizacji. W ocenie K. całodobowy sklep z alkoholem nie wpływa też korzystnie na bezpieczeństwo. W obrębie sklepu nagminne jest spożywanie alkoholu i często dochodzi na incydentów polegających na zakłócaniu porządku. W piśmie z 26 kwietnia 2018 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego zajęło stanowisko wskazując, że wobec zaistnienia nowych potrzeb, wynikających z Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 1682/2017, funkcjonujący obiekt uniemożliwia ich realizację. Koliduje on z lokalizacją nowych planowanych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Z uwagi na bliskość wejścia do stacji metra, powyższa lokalizacja takich miejsc byłaby najbardziej pożądana. Decyzją z 27 stycznia 2020 r. nr 16/03/2020 Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od ww. decyzji organu pierwszej instancji, SKO w Warszawie powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść przepisów ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniono, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. SKO w Warszawie powołało się na ustalenia organu pierwszej instancji, że w obrębie sklepu doszło do szeregu incydentów związanych z jego funkcjonowaniem i negatywną opinią w zakresie dalszego funkcjonowania sklepu, a także planowaną realizacją nowych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Następnie organ dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania (§ 8 ust. 5 pkt 3 Uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14-01-2010), z których wynika: "zakaz realizacji obiektów budowlanych nie wymienionych powyżej, z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu." SKO uznało zatem, że zarówno obowiązująca uchwała jak i stanowisko organów opiniujących przesądziło o braku zasadności wydania zgody na zajecie pasa drogowego, a rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy nie narusza prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli skarżący. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1214/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 4 ust. 1, a także art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 3 u.d.p. Wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, iż przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do wypadków szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wyjaśnił następnie przesłanki kontroli sądowej decyzji uznaniowych i podkreślił, że organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący w przedmiotowej lokalizacji posiadali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres do 30 kwietnia 2018 r. Z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania ul. [...] (m.in. utworzenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych), przy czym realizacja inwestycji będzie możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego, zasadnym była odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że wskazana modernizacja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżących, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zwrócił też uwagę na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Kształtowania Przestrzeni Publicznej Urzędu m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2018 r. W piśmie tym wskazano, że biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie i ograniczenia komunikacyjne, najwłaściwszym miejscem realizacji miejsc postojowych byłby chodnik na osi na zamknięciu ulicy. Konieczne byłoby usunięcie tymczasowego obiektu handlowego, którego funkcjonowanie nie jest uzasadnione potrzebami ruchu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji realizacja tych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 u.d.p.). Sąd zauważył też, że funkcjonowanie pawilonu handlowego skarżących, w którym sprzedawano napoje alkoholowe wywoływało liczne zakłócenia porządku publicznego, co było odnotowywane przez Straż Miejską. Dlatego też WSA w Warszawie stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący - na podstawie art, 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2020 r. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i wykładnię tych przepisów, polegające na przyjęciu, że okoliczności sprawy nie stanowią wyjątku od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zakazującej sytuowania w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, podczas gdy wykładnia tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie uznania za "szczególnie uzasadnione przypadki" jako wyjątki od w/w zasady wskazuje na konieczność każdorazowego zbadania przez zarządcę drogi, czy zajęcie pasa drogowego przez istniejący legalnie obiekt jest w dalszym ciągu dopuszczalne tj. czy nie będzie zagrażać drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji z 24 marca 2020 r. przepisów art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a także wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym wskazania konkretnych dowodów potwierdzających ustalenia Sądu przyjęte jako podstawa wydanego wyroku. Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia (185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie od SKO w Warszawie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżący rozwinęli podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Komplementarny charakter zwartych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia, aby rozpoznawać je łącznie. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna skarżących nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia WSA dotyczącego oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 stycznia 2020 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. WSA stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny zasadności odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego (ul. [...]w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego) na okres od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji uznał za właściwe ustalenia faktyczne przemawiające za uznaniem, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim pawilonu handlowego. W punkcie wyjścia dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zawarta w art. 39 ust. 1 i ust 3 u.d.p. regulacja realizuje cel ustawodawcy, którym jest ścisła reglamentacja możliwości zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca uzależnił dopuszczenie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg od zezwolenia zarządcy drogi. Określony w zezwoleniu podmiot uzyskuje tytuł prawny upoważniający go do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. Zważywszy na powyższe oraz w związku z funkcjami pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.), akcentuje się jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100) co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 39 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), jest dopuszczalne wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej oraz tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi zaktualizowanie przesłanki o "szczególnie uzasadnionym przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Z akt sprawy wynika, że istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczy podejścia do rozumienia wymienionej przesłanki, a w konsekwencji oceny jej zaistnienia. Skarżący zarzucają, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, pomimo że zaistniał przypadek w nim przewidziany, uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście WSA do spornego zagadnienia oraz propozycja jego rozstrzygnięcia są prawidłowe. Propozycja podejścia WSA do spornej w sprawie kwestii - a mianowicie, że zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] pawilonu handlowego nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", który w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. mógłby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. - czyni zadość wskazanemu wymogowi i nie jest nieprawidłowa, a jej prawidłowości i zasadności nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja. Żądania skarżących zostały osadzone na krytyce rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu. Planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] miała polegać na realizacji miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Ponadto podnosili, że sugerowanie związków pomiędzy lokalizacją przedmiotowego pawilonu a incydentami w jego okolicy jest pozbawione podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczna krytyka rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu nie może być uznana za przekonującą, ani też wystarczającą dla wykazania tezy przeciwnej, że dalsza lokalizacja pawilonu handlowego na wymienionym odcinku wskazanego pasa drogowego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", który powinien był uzasadniać wydanie przez WSA pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p., funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowisko skarżących należy uznać za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadek nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony". Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest znaczenie zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania lub merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności planowanych zmian zagospodarowania terenu (realizacji miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych), lecz ocena zaktualizowania się ww. przesłanki. Co więcej, wbrew oczekiwaniom skarżących o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku - a tym samym o naruszeniu w art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., które miałoby wyrazić się w niedokładnym wyjaśnieniu sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a także niewyważeniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, które to zarzuty nie są usprawiedliwione z dotychczas już przedstawionych powodów - nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argumenty osadzone na gruncie art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim dlatego, że eksponowany przez skarżących argument z przewidywalności działań administracji publicznej nie może być uznany za skuteczny. Wynika to z czasowego charakteru zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co jasno i wyraźnie wynika z u.d.p. i czego skarżący byli świadomi. Podobnie, świadomi byli ryzyk związanych z prowadzonym przez nich przedsięwzięciem, w tym ryzyk inwestycyjnych. Byli bowiem adresatami wydawanych w przeszłości decyzji zezwalających im na zajęcie i zajmowanie pasa drogowego. Decyzje te były wydawane na oznaczony czas. Za nieusprawiedliwione należy uznać oczekiwanie, że kolejny wniosek (w relacji do wcześniej złożonych i pozytywnie rozpatrzonych wniosków) zostanie rozpatrzony w takim sam sposób. Każdy taki wniosek jest bowiem odrębną w sensie przedmiotowym sprawą administracyjną, która podlega indywidulanemu rozpatrzeniu oraz ocenie odnośnie do istnienia, a tym samym aktualności przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta bowiem, może na przestrzeni czasu podlegać zmianom. Jej pierwotnie istnienie, wraz ze zmianami zachodzącymi, czy też projektowanymi w otoczeniu pasa drogowego oraz dynamiką tychże zmian, może się bowiem zdezaktualizować. Tym samym, skarżący nie mogli zakładać, czy też przyjmować za pewnik, że nie dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, a w konsekwencji, że nie ulegnie zmianie ich sytuacja, a mianowicie, że uzyskają kolejne zezwolenie zarządcy drogi stanowiące tytuł prawny upoważniający do zajęcia na warunkach w nim określonych (to jest na oznaczony czas i za określoną opłatą) oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. W tym kontekście zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił nie tylko interes publiczny w postaci umożliwienia realizacji zamierzenia mającego na celu ochronę podstawowych funkcji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również interes gospodarczy strony. Wyważył związane z nimi wartości bowiem dotychczas składane przez skarżących wnioski na zajęcie pasa drogowego w okresach, co do których nie kolidowało to bezpośrednio z realizacją projektowanej inwestycji, były rozpoznawane pozytywnie i zgoda na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego była udzielana. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 22 Konstytucji RP chroni wolność gospodarczą. Jednakże w świetle tego przepisu wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną i może być ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmują skarżący, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Według strony skarżącej do naruszenia powołanego przepisu doszło poprzez brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym wskazania konkretnych dowodów potwierdzających ustalenia Sądu przyjęte jako podstawa wydanego wyroku. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).