II GSK 1067/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 747/14 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz R. P. 3503 (trzy tysiące pięćset trzy) złote tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 5 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 747/14 oddalił skargę R. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznano skarżącemu płatność w wysokości 22.375,00 zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzono wydanie decyzji pierwotnej z naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr 0296-00000045189/13 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznaną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odwołujący się zasadnie wywodził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. W ocenie organu nie oznacza to, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest słuszna. Zdaniem organu II instancji stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje na to, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. zawyżył powierzchnię użytkowanych działek rolnych w znacznym stopniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że różnica powierzchni zadeklarowanej do faktycznie użytkowanej na cele rolnicze stanowi 46,88 %. Organ zwrócił uwagę na użyte w art. 49 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001 określenie "nienależne" odnoszące się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący postawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. Organ zaznaczył, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. i powinien był zdawać sobie sprawę z tego, że płatności będą podlegały zwrotowi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor odmówił przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych przez stronę w treści odwołania, w tym m.in. z dokumentów przetargowych i umów dzierżawy zawartych przez skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie tego dowodu było bezcelowe i nie wnosiłoby nic nowego do postępowania dotyczącego ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się już umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącym a ANR z dnia [...] października 2003 r. oraz z dnia [...] marca 2004 r. Zdaniem organu II instancji dokumenty te w żaden sposób nie potwierdzają działania strony w dobrej wierze. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że działanie skarżącego wynika z faktu, że swój wniosek wypełnił na podstawie powyższych dokumentów działając w zaufaniu do danych zawartych w dokumentach urzędowych. WSA oddalając skargę stwierdził, że spór dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu przez organ administracyjny kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia oraz ocena prawna organu II instancji odpowiadają obowiązującemu prawu. WSA wskazał, że kwestie związane ze zwrotem nienależnych płatności reguluje przepis art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001. W ocenie WSA Dyrektor zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności i jednocześnie prawidłowo przyjął, że nie powstały okoliczności, które warunkowałyby przyjęcie, że należało liczyć skrócony czteroletni termin na wydanie orzeczenia nakładającego na beneficjenta obowiązek zwrotu pobranych płatności. Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 – dalej: uarmr. Następnie WSA wskazał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostanie ona ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też zostanie stwierdzone, że została wydana z naruszeniem prawa. WSA zaznaczył, że w takim przypadku zadaniem organu ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, a jedynie ustalenie, czy decyzja ta jest skuteczna, tzn. czy została doręczona właściwemu podmiotowi oraz czy ma ona charakter ostateczny. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie powyższe dwie okoliczności miały miejsce. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., doręczoną stronie w dniu [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w rezultacie wznowionego postępowania administracyjnego stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. WSA stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 warunkująca zastosowanie krótszego czteroletniego terminu przedawnienia prawa do ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranej płatności, w postaci dobrej wiary. Skarżący wskazał, że powierzchnie działek zadeklarował we wniosku o płatności w oparciu o powierzchnie zawarte w dokumentach przetargowych otrzymanych od Agencji Nieruchomości Rolnych przyjmując je za wiarygodne. W ocenie WSA organ odwoławczy słusznie zauważył, że sam wnioskodawca podważył wiarygodność tych danych, wpisując we wniosku w odniesieniu do kilku działek adnotację: "nieaktualny rodzaj użytków". Sąd I instancji podkreślił, że ustalona przez organ niezgodność zadeklarowanych działek ze stanem rzeczywistym była znacząca, gdyż różnica powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli a powierzchni zadeklarowanej wynosiła 46,88 % powierzchni stwierdzonej. W ocenie WSA organ trafnie uznał, że taki rozmiar niezgodności powierzchni deklarowanej i powierzchni faktycznie użytkowanej jednoznacznie świadczy o niedbalstwie skarżącego, co wyklucza uznanie działania strony w dobrej wierze. Za taką oceną przemawia to, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, odpowiada występujący z nim rolnik. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości albo jego zmiany w całości poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bądź poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: ppsa) poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 - dalej: pusa) w zw. z art. 29 ust. 1 - 2 uarmr w zw. z § 49 ust. 1 i 5, a także pkt 46 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady EWG nr 33508/92 (dalej: rozporządzenie nr 2419/2001) oraz w zw. z art. 151 ppsa - na skutek oddalenia skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego tejże agencji z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunków gospodarowania - mimo oczywistej zasadności skargi; 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 176 pkt 2 ppsa), a w szczególności art. 151 ppsa w zw. z art. 132, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz w zw. z art. 156 § 1 p. 1 i 2 kpa, a także w zw. z art. 10 ust. 1-3 i w zw. z art. 1 § 2 pusa na skutek: a/ oddalenia skargi mimo widocznej nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na tle art. 156 § 1 pkt 1-2 kpa, b/ art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa oraz w zw. z art. 106 § 3 ppsa a także w zw. art. 1 § 2 pusa - na skutek rozpoznania skargi mimo niedostarczenia Sądowi przez organ oryginalnych akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę oraz na skutek nieuwzględniania zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie wniosku o nakazanie organowi dostarczenia brakujących akt. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna R. P. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie przepisów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności zarzutów wskazujących na naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna R. P. ma usprawiedliwione podstawy, zatem jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA trafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza naruszenie art. 151 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa polegający na oddaleniu skargi kasacyjnej, pomimo tego, że w sprawie istniała podstawa do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Bez wątpienia z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie w chwili ubiegania się o płatność zamieszkiwał w P. Zatem ten fakt ma znaczenie dla ustalenia właściwości organu orzekającego o zwrocie nienależnie pobranej płatności. Ustalenie tej właściwości nie może być dokonywane na podstawie art. 29 ust. 9 uarmr w sposób przyjęty przez Sąd I instancji. Niewątpliwie przepis ten wskazuje na właściwość organu do wydania decyzji orzekającej o zwrocie, jednak właściwość tego organu wiąże z właściwością organu do orzekania w sprawie płatności. Zatem decyzję zwrotną dotyczącą kwoty nienależnie pobranych środków może wydać tylko organ właściwy w rozumieniu przepisów do wydania decyzji przyznającej płatność, a nie organ, który wydał taką decyzję. Przez sam fakt wydania decyzji nie dochodzi do ustalenia właściwości. Właściwość miejscowa i rzeczowa musi wynikać z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie dla ustalenia tej właściwości nie ma zastosowania art. 21 § 2 kpa, jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wiąże właściwość Kierownika BP ARiMR we W. z możliwością orzekania w sprawie objętej skargą kasacyjną. Analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że tak ustalona właściwość jest wadliwa, co oznacza, że w sprawie R. P. orzekał o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków publicznych organ niewłaściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję powinien wydawać organ właściwy, a organem tym jest Kierownik BP ARiMR w P. Wynika to z treści przepisów uarmr. Art. 10 ust. 3 tej ustawy stanowi, że kierownik biura powiatowego jest właściwy miejscowo również w sprawach dotyczących nieruchomości położonych w miastach na prawach powiatu i w innych sprawach, w których stroną jest podmiot mający miejsce zamieszkania (siedzibę), miejsce pobytu albo ostatnie miejsce zamieszkania w mieście na prawach powiatu, jeżeli właściwość miejscową ustala się w tych sprawach odpowiednio według miejsca zamieszkania (siedziby), miejsca pobytu albo ostatniego miejsca zamieszkania. Właściwość miejscową kierowników biur powiatowych z uwzględnieniem konieczności objęcia tą właściwością obszarów wszystkich miast na prawach powiatu określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 25 września 2008 r. w sprawie właściwości miejscowej kierowników biur powiatowych ARiMR (Dz. U. z 2008 r. Nr 163, poz. 1021) w załączniku wskazał, że organem właściwym dla podmiotu mającego miejsce zamieszkania w P. jest Kierownik Poznańskiego Biura Powiatowego. Zatem ten organ jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji w stosunku do podmiotów, które zamieszkują na terenie miasta na prawach powiatu, bo w nich na mocy art. 9 ust. 1 pkt 3 uarmr nie tworzy się odrębnych biur powiatowych. Z tych powodów stwierdzić należy, że decyzja Kierownika BP ARiMR we W. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, a to oznacza, że dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a skutkiem tego Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zarówno tej decyzji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału ARiMR, bo również ta decyzja dotknięta jest wadą nieważności ze względu na to, że utrzymuje w mocy wadliwą decyzję. Z tych wszystkich powodów zarzut kasacyjny należało uznać za trafny. Wobec uwzględnienie zarzutu najdalej idącego i wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego odnoszenie się do pozostałych zarzutów jest niezasadne, bo byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 ppsa.