II GSK 1064/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2818/21 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2818/21 oddalił skargę L. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") z [...] października 2021 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedsiębiorcy L. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: L. K. PHU "E." udzielono [...] lutego 2020 r. świadectwa kierowcy nr [...] do celu zarobkowego przewozu rzeczy realizowanego na podstawie licencji wspólnotowej. Świadectwo kierowcy było ważne od [...] lutego 2020 r. do [...] lutego 2025 r. i dotyczyło kierowcy V. V., obywatela Ukrainy. Pismem z [...] lipca 2020 r. GITD wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań wobec ww. kierowcy, o których mowa w art. 32b ust. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej: "u.t.d."), tj. m.in. orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie społeczne. Przedsiębiorca przesłał dokument ZUA RMUA potwierdzający ubezpieczenie społeczne kierowcy w okresie [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r., od [...] maja 2020 r. do sierpnia 2020 r. oraz dokument ZUS ZUA za ww. okresy. Organ wezwał przedsiębiorcę do wyjaśnienia okoliczności braku przesłania dokumentów poświadczających ubezpieczenie społeczne kierowcy za kwiecień 2020 r. W odpowiedzi przedsiębiorca poinformował, że kierowca był zatrudniony u przedsiębiorcy w okresie od dnia [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2020 r. Następnie ponownie podjął zatrudnienie od dnia [...] maja 2020 r. i jest zatrudniony do chwili obecnej. W związku z czym skarżący nie posiada dokumentu potwierdzającego jego ubezpieczenie społeczne w miesiącu kwietniu 2020 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z [...] marca 2021 r., którą cofnięto świadectwo kierowcy o numerze [...] z [...] lutego 2020 r. dotyczące kierowcy V. V. oraz zawieszono wydawania skarżącemu nowych świadectw kierowców przez okres roku. Decyzją z [...] października 2021 r. GITD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32b ust. 1, 2 i 5, art. 32f ust. 1 i 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1072/2009") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2021 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie tj.: art. 4 pkt 22 lit. e), art. 32a i b ust. 2 i ust. 5, art. 32f ust. 1 i 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 i wyjaśnił, że warunkiem zatrudnienia kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego UE jest stosowanie określonych w przepisach UE wymogów dotyczących posiadania świadectwa kierowcy. Organ stwierdził, że przedsiębiorca nie posiada dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie społeczne kierowcy w miesiącu kwietniu 2020 r. zatem wystąpiły podstawy do cofnięcia świadectwa kierowcy o numerze [...] i zawieszenia wydawania przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców przez okres roku. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając je za bezzasadne. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że kierowca, który jest obywatelem państwa spoza Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, chcący zawodowo na terenie RP wykonywać transport drogowy zgodnie z art. 32a i art. 39f ust. 3 u.t.d. zobowiązany jest do posiadania świadectwa kierowcy wydanego w myśl art. 32b ust. 1 u.t.d. przez GITD. Przedsiębiorca, aby uzyskać świadectwo kierowcy składa wniosek oraz potwierdza, że kierowca ten spełnia wymagania określone w art. 39a u.t.d. Stosownie bowiem do art. 32b ust. 2 u.t.d. świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową, złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej. Zgodnie zaś z art. 32b ust. 5 pkt 5 u.t.d. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się kserokopię dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie społeczne kierowcy. Takie dokumenty muszą zostać wydane na terenie RP lub na obszarze Unii Europejskiej lub Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Stosownie do art. 32b ust. 1 u.t.d. GITD w drodze decyzji administracyjnej, wydaje, odmawia wydania, zmienia, cofa świadectwo kierowcy lub zawiesza wydawanie świadectw kierowców. Zatem art. 32a u.t.d. daje podstawę do zatrudniania przez przedsiębiorców mających siedzibę na terytorium RP, wykonujących międzynarodowy transport drogowy rzeczy, kierowców niebędących obywatelami państw członkowskich UE. Warunkiem zatrudnienia kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego UE jest stosowanie określonych w przepisach UE wymogów dotyczących posiadania świadectwa kierowcy. Istotą funkcjonowania w prawodawstwie unijnym świadectwa kierowcy jest zagwarantowanie każdemu państwu członkowskiemu, że każdy kierowca z państw trzecich jest legalnie zatrudniony lub pozostaje do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Świadectwo kierowcy jest potwierdzeniem, że kierowca niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE, który posiada prawo jazdy wydane przez państwo trzecie i wykonuje lub zamierza wykonywać przewóz drogowy rzeczy na rzecz przedsiębiorcy mającego siedzibę na terytorium państwa członkowskiego, uzyskał kwalifikację wstępną, kwalifikację wstępną przyspieszoną lub ukończył szkolenie okresowe. WSA wskazał, że skarżący jako profesjonalista wykonujący usługi transportowe winien mieć pełną świadomość co do zatrudniania kierowców, dokumentów jakimi winni się legitymować zatrudniani kierowcy niebędący obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej. To skarżący odpowiada za zatrudnianych pracowników i ponosi w tym przedmiocie odpowiedzialność. Określone w ustawie wymogi powinny być spełnione w dniu składania wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, zaś obowiązująca w tym zakresie ustawa nie przewiduje konwalidowania tej czynności w okresie późniejszym. Dlatego też niewątpliwie zasadnicze i kluczowe w sprawie były dokumenty kierowcy, których skarżący nie złożył na wezwanie organu. Skarżący nie może przenosić odpowiedzialności na inne osoby czy organ wobec braku spełniania warunków do wydania świadectwa kierowcy. Profesjonalny przewoźnik nie może też skutecznie bronić się argumentem, że tego typu zdarzeń czy okoliczności nie mógł przewidzieć, czy też, że zdarzenie miało miejsce po raz pierwszy. W konkluzji WSA stwierdził, że organ nie miał możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji wynikającej z art. 32f ust. 2 u.t.d., tj. cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku, bowiem jak stanowi ust. 2 powyższego przepisu w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - należało zastosować art. 32b oraz art. 32 f ust. 1 i 2 u.t.d. Omawiany przepis nie stwarza trudności interpretacyjnych. W ocenie Sądu, organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście powyższych rozważań Sąd za nieuprawnione uznał podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowana dolegliwość w postaci cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenie wydawania przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców przez okres roku, z istoty swej wywołuje negatywne konsekwencje dla strony i na tym polega dotkliwość tego środka, wykorzystywanego w systemie prawa jako gwarancja ochrony określonych wartości nadrzędnych i interesu publicznego. Funkcja sankcji przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym jest funkcją nie karną, a prewencyjną służącą mobilizowaniu podmiotów organizujących transport drogowy do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, by transport drogowy odbywał się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób, zaś w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zapewnił takich rozwiązań organizacyjnych, skoro doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) p.p.s.a. w postaci braku uwzględnienia skargi i nie uchylenie decyzji organu, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa postępowania, wskazanych poniżej, b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające w ocenie skarżącego wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a jedynie powielenie w dużej części uzasadnienia decyzji organu; c) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ kontrolny przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z prawem w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, takimi jak: – brak wyczerpującego i rzetelnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do naruszenia podstawowych zasad postępowania, w szczególności zaś pominięcie faktu, iż cofnięte świadectwo kierowcy o numerze [...] nie było w ogóle użytkowane; kierowca, dla którego wydano rzeczone świadectwo przebywał w spornym czasie w Ukrainie, gdyż w tym czasie nie świadczył pracy (miał przerwę w zatrudnieniu), co oznacza, że przedmiotowe świadectwo nie było w spornym czasie używane; organ, a następnie Sąd pominął ten fakt w swoich ustaleniach, następnie rozważaniach; – zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji i zawieszenia wydawania nowych świadectw przez okres roku, – nieuwzględnienie słusznego interesu strony poprzez nieuwzględnienie negatywnych konsekwencji dla wielu pracowników zatrudnionych przez skarżącego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku, – przeprowadzenie postępowania przez organ wydający decyzję w sposób, który podważył zaufanie do władzy publicznej: II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 32f ust. 2, art. 32f ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 7 ust 2, art. 12 ust 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. wraz z załącznikiem nr IV, dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych – poprzez zastosowanie sankcji w postaci zawieszenia wydawania świadectw przez okres roku, podczas gdy nie zachodziły przesłanki wskazane w ww. przepisach, – niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stosowanie prawa krajowego przed prawem unijnym, podczas gdy Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. winno być stosowane wprost, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a."). skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powielenie argumentacji, jaka stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Dla postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie naruszył ww. przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Rozpoznał on również sprawę w całości i w jej granicach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także odnosi się do podnoszonych w sprawie okoliczności i zarzutów. Istota sprawy została w pełni rozpoznana, zaś przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładają bezpośredniego obowiązku drobiazgowego odnoszenia się do każdego z postawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznał, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż jedyną możliwą sankcją było cofnięcie świadectwa kierowcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Za wystarczające należy zatem uznać, że ze stanowiska sądu wynika jak ocenił daną kwestię. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 151 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a), c) p.p.s.a. również nie są zasadne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że wskazane przepisy mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Przechodząc zaś do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że dotyczą w istocie zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i w tym zakresie również zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, nieuwzględnienie jego słusznego interesu oraz przeprowadzenie postępowania przez organ wydający decyzję w sposób, który podważył zaufanie do władzy publicznej. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia jednocześnie jak w sprawie miałoby dojść do naruszenia powołanej zasady legalizmu, zawartej w art. 6 k.p.a. czy zasady prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zawartej w art. 8 k.p.a. poza upatrywaniem jej naruszenia w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Skarżący kasacyjnie błędnie interpretuje też wynikającą z art. 7a k.p.a. zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania. Nie dotyczy ona bowiem wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale odnośnie do treści normy prawnej. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Tym samym już z tej przyczyny i w tym zakresie podniesione zarzuty procesowe nie mogły okazać się skuteczne. Co się tyczy zaś zarzutów bezpośrednio dotyczących ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączą się one logicznie z zarzutami zawartymi w pkt II petitum skargi kasacyjnej – dotyczącym naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzuty niewłaściwego zastosowanie art. 32f ust. 2, art. 32f ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 7 ust. 2, art. 12 ust 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, skarżący uważa, iż nie wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania sankcji zawieszenia wydawania świadectw przez okres jednego roku, a także, że wadliwe zastosowano prawo krajowe, zamiast prawa wspólnotowego. Powyższe uzasadnia w ocenie NSA wspólne ich rozpoznanie z wcześniej przytoczonymi zarzutami procesowymi. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji tj. [...] października 2021 r.), w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku. W myśl art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy. Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w sytuacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej. Państwa członkowskie, na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009, zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Mając na uwadze powyższe regulacje unijne, wskazać należy, że ryzyko utraty świadectwa kierowcy, które na skutek złożenia nieprawdziwego oświadczenia zostało uzyskane przez przedsiębiorcę nielegalnie, nie oznacza żadnej realnej straty po stronie przedsiębiorcy. Cofnięcie świadectwa kierowcy nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci bowiem jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w myśl art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz, w odpowiednich przypadkach, - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1. Treść powyższego przepisu koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009, zgodnie z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Zatem zasadnym jest uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki, na których świadectwo zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009). Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie co do obowiązku zastosowania rozporządzenia unijnego dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, w zakresie w jakim przepisy tego aktu nie zezwalałyby, jego zdaniem, na zastosowanie sankcji zawieszenia wydawania świadectw kierowcy, a nakazywałyby jedynie cofnięcie wydanego świadectwa. Ustanowiona w ustawie krajowej sankcja administracyjna w postaci cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców, nie dość, że mieści się przywołanym zbiorze (katalogu) sankcji wymienionych w rozporządzeniu nr 1072/2009, to stanowi wręcz ich dosłowne powtórzenie. Literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie NSA niewłaściwe wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnianie warunków stanowiących podstawę jego wydania, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. W sprawie zatem istotne stało się ustalenie, czy doszło do tego rodzaju poważnego naruszenia, które uzasadniało nałożenie na skarżącego sankcji zawieszenia wydawania świadectw kierowcy na okres jednego roku. Rozpoznając tak postawione zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ich zasadności – WSA w Warszawie trafnie bowiem uznał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zebranego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący go zbadał. Zostały w niej wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Była też merytorycznie poprawna i została w niej jednoznacznie określona podstawa prawna rozstrzygnięcia. Co do zarzutu braku wyczerpującego i rzetelnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, należy podkreślić również, że z mocy art. 32f ust. 1 u.t.d. GITD może w każdym czasie wezwać przedsiębiorcę posiadającego świadectwo kierowcy do przedstawienia dokumentu potwierdzającego spełnianie wymagań, o którym mowa w art. 32b ust. 5 tego aktu. Organ wielokrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnianie przez kierowcę wymagań koniecznych do uzyskania świadectwa kierowcy. Zasadnicza w sprawie kwestia dotyczy braku dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie społeczne kierowcy w miesiącu kwietniu 2020 r. Przedsiębiorca przesłał na żądanie organu dokument ZUS RMUA potwierdzający ubezpieczenie społeczne kierowcy w okresie [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r., od [...] maja 2020 r. do sierpnia 2020 r. oraz dokument ZUS ZUA za ww. okresy. Przedsiębiorca poinformował, że kierowca był zatrudniony u niego w okresie od [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2020 r., a następnie ponownie od [...] maja 2020 r. Skarżący nie posiadał zatem dokumentu potwierdzającego objęcie kierowcy ubezpieczeniem społecznym w kwietniu 2020 r. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że kwestia ta nie jest sporna. Z kolei skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej nie wskazuje w jaki sposób należałoby postępowanie dowodowe w tym zakresie uzupełnić, czy inaczej ocenić. Podnoszona przez niego okoliczność, że świadectwo kierowcy nie było w ogóle użytkowane, nie ma w sprawie znaczenia, zaś zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nie powinno budzić wątpliwości, że świadectwo kierowcy stanowi urzędowe potwierdzenie, że kierowca spełnia wymagania określone m.in. w art. 39a u.t.d., jest ważne jedynie wtedy gdy spełnione są warunki, w oparciu o które zostało wydane, a także musi zostać niezwłocznie zwrócone przez przewoźnika organowi wydającemu, jeśli te warunki przestaną być spełniane. Wygasa ono również z dniem w którym ustał stosunek pracy kierowcy. To na skarżącym, jako profesjonaliście wykonującym usługi transportowe ciąży obowiązek dopilnowania, aby w okresie ważności świadectwa kierowcy spełniał on nieprzerwanie, wymogi o których mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d. Niespełnianie warunków stanowiących podstawę do wydania świadectwa kierowcy, oznacza że wydane świadectwo potwierdza nieprawdę. Jego cofnięcie wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, nie jest karą za niezgodne z prawem zachowanie przewoźnika, ale stanowi jedynie środek zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego dokumentu, który potwierdza nieprawdziwe okoliczności. Jest więc w tym wypadku jedynie środkiem, który ma przywrócić stan zgodny z prawem, nie zawiera natomiast elementu represyjnego charakterystycznego dla sankcji administracyjnej. Tym samym GITD miał prawo wezwać skarżącego na podstawie art. 32f ust. 1 u.t.d. do wykazania, że kierowca V. V. był objęty ubezpieczeniem społecznym w kwietniu 2020 r., a skoro skarżący nie był w stanie owej przesłanki udokumentować, to nastąpiła podstawa do wszczęcia postępowania i wydania w jego wyniku decyzji administracyjnej o charakterze związanym. W takim przypadku żadne okoliczności natury słusznościowej czy ekonomicznej nie mogą być brane pod uwagę przez organ. Zawarta w art. 32f ust. 3 u.t.d. sankcja jest stosowana przez GITD bez względu na okoliczności towarzyszące naruszeniu, a zatem już samo stwierdzenie jego zaistnienia, uzasadnia cofnięcie świadectwa kierowcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Bezzasadne są zatem postawione zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i 3 u.t.d. oraz art. 7 ust 2 i art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Nie sposób też podzielić postawionego zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie niezastosowania przez organ przepisów prawa europejskiego, zamiast przepisów prawa krajowego, kiedy przepisy prawa krajowego stanowią odzwierciedlenie przepisów europejskich. Konieczności bezpośredniego stosowania rozporządzenia przez GITD, z pominięciem dyspozycji art. 32f ust. 3 u.t.d. nie uzasadnia przekonanie strony o większej dotkliwości sankcji w prawie krajowym w stosunku do prawa wspólnotowego, która zresztą bardziej dotkliwa nie jest. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).