II GSK 1061/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. nr KOC/1560/Dr/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1943/21 w sprawie ze skargi M. P. (dalej: "Skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. nr KOC/1560/Dr/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowo administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wykonanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt. VI SA/Wa 1810/19) z dnia 3 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia, czy na dzień 4 kwietnia 2006 r. pawilon Skarżącego znajdował się w pasie drogowym - co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż usankcjonowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niezastosowanie się przez organ do przepisu art. 153 p.p.s.a. prowadzić mogło do wydania wadliwego wyroku na skutek nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt. VI SA/Wa 1810/19) z dnia 3 grudnia 2019 r. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. pkt. 18 tabeli z Załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz.393) w zw. z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakwalifikowanie gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako "użytku drogowego" jest równoznaczne z tym, iż stanowi on "pas drogowy podczas, gdy przepisy rozporządzenia odsyłają odnośnie określenia terenów oznaczonych jako "użytek drogowy" do granic "pasa drogowego" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, która to ustawa zawiera definicję legalną "pasa drogowego" i jako element konstytuujący "pas drogowy“ określa wydzielenie go liniami granicznymi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez usankcjonowane niezastosowania się przez organ odwoławczy do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1810/19 w przedmiocie ustalenia, czy na dzień 4 kwietnia 2006 r. pawilon skarżącego znajdował się w pasie drogowym. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1810/19 WSA Warszawie stwierdził, że w toku postępowania nadzorczego SKO winno w sposób jednoznaczny ustalić, czy teren na którym Skarżący posadowił zabudowania istotnie znajdował się w pasie drogowym. Ustalenie to powinno dotyczyć daty wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy tj. 4 kwietnia 2006 r. Rozpoznając ponownie sprawę SKO wywiązało się z obowiązku ustalenia, czy sporny w sprawie pawilon handlowy został usytuowany w granicach pasa drogowego ul. [...]. Kolegium pismem z dnia 16 lutego 2021 r. zwróciło się do Urzędu m. st. Warszawy o nadesłanie zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...], według stanu na dzień wydania decyzji z dnia 4 kwietnia 2006 r. oraz o wskazanie, czy działka nr [...] była zabudowana w dacie 4 kwietnia 2006 r. i czy granice działki nr [...] ulegały zmianie. Z nadesłanego przez Prezydenta m.st. Warszawy zaświadczenia z 9 marca 2021 r. nr 82/2021, jednoznacznie wynika, że według stanu na dzień 4 kwietnia 2006 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] z obrębu [...] widniał wpis wskazujący: stan własności i władania - Miasto Stołeczne Warszawa; położenie działki, bliższe położenie działki - ul. św. [...]; rodzaj użytku – droga; symbol użytku – dr; pow. użytku - 0,8988 ha; pow. działki - 0.8988 ha. Natomiast, według stanu na 4 kwietnia 2006 r. w kartotece budynku dla budynku św. [...] widniał wpis budynku, którego budowę zakończono w 2004 r. o pow. użytkowej 54 m² o nr ewidencyjnym [...]. Prezydent m. st. Warszawy nadesłał również wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], z 10 marca 2021 r., wskazujący, że działka zabudowana jest budynkami nr [...] [...] [...] [...] .Jak wynika natomiast z nadesłanego wypisu z kartoteki budynków z 23 marca 2021 r., Budowę budynku o nr ewidencyjnym [...] zakończono w 1958 r., budowę budynku o nr ewidencyjnym [...] zakończono w 2004 r., budowę budynku o nr ewidencyjnym [...] zakończono w 2000 r., budowę budynku o nr ewidencyjnym [...] zakończono w 2000 r. Kolegium zastosowało się zatem do wskazań WSA w Warszawie zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 3 grudnia 2019 r. i wykazało, że teren na którym Skarżący posadowił sporny pawilon handlowy znajdował się w pasie drogowym w dacie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy tj. 4 kwietnia 2006 r. Zdaniem Skarżącego sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce oznaczonej jako "dr" czyli użytek drogowy nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego. Ze stanowiska strony skarżącej, wynika również, że pas drogi nie musi się pokrywać z granicami działek ewidencyjnych określonych jako użytek drogowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego stanowiska nie można podzielić. W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 u.d.p.) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jak wskazuje się w orzecznictwie gospodarka nieruchomościami ( w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zgodnie z pkt 18 tabeli z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, obowiązującego do 31 lipca 2021 r., do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia przebiegu pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w W. jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.p. i jest drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy. Droga natomiast jest częścią pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. W tej sytuacji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie miał podstaw do przyjęcia, iż Kolegium rozpoznając ponownie sprawę nie zastosowało się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., a w konsekwencji, iż naruszyło art. 153 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia pkt. 18 tabeli z załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz.393) w zw. z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.