II GSK 1061/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 701/17 w sprawie ze skargi A K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 30 grudnia 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w R. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta R. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2016 r., [...], którym to skarżący został uznany za winnego tego, że w dniu 5 sierpnia 2011 r. w R., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, jako diagnosta zatrudniony w Stacji Kontroli Pojazdów poświadczył nieprawdę co do badania technicznego samochodu marki Renault Kangoo w ten sposób, że nie wykonując żadnych czynności przewidzianych dla okresowego badania technicznego dokonał wpisu o badaniu technicznym w dowodzie rejestracyjnym ww. pojazdu i przyjął kwotę 99 zł. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...]. W dniu [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta odmówił cofnięcia uprawnienia diagnosty wydanego skarżącemu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji oraz o cofnięciu skarżącemu uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.). Organ w razie ustalenia, że zaistniały okoliczności z art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., nie ma swobody w podjęciu decyzji, lecz jest zobligowany do cofnięcia uprawnień. Przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. nie daje również organowi prawa do miarkowania konsekwencji, co oznacza, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wykonanie badań technicznych pojazdów sprzecznie z wymogami prawa i stanem faktycznym zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień. Na odpowiedzialność wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 p.r.d. nie mają także wpływu intencje, jakimi kierował się diagnosta poświadczając nieprawdę oraz jego wina. Wykładnia art. 84 ust. 3 p.r.d. wywoływała wątpliwości, które ostatecznie zostały wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/11. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej uchwale, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2016 r., [...] został uznany za winnego tego, że w dniu 5 sierpnia 2011 r. w R., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, jako diagnosta zatrudniony w Stacji Kontroli Pojazdów poświadczył nieprawdę, co do badania technicznego samochodu marki Renault Kangoo w ten sposób, że nie wykonując żadnych czynności przewidzianych dla okresowego badania technicznego dokonał wpisu o badaniu technicznym w dowodzie rejestracyjnym ww. pojazdu i przyjął kwotę 99 zł. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] grudnia 2016 r., [...]. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy rozstrzygające sprawę uznały, że skarżący dopuścił się czynu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., gdyż został skazany za przestępstwo poświadczenia nieprawdy, co do badania technicznego pojazdu, co wypełnia znamiona przestępstwa z art. 271 k.k. w zb. z art. 271 § 3 k.k. Ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji. A.K. zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zb. z art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez jego zastosowanie przez organ administracyjny i niezauważanie powyższego uchybienia przez WSA, podczas gdy przesłanki zastosowania tego przepisu w sprawie nie występują, zaś sam art. 84 ust. 3 p.r.d. narusza konstytucyjne prawo obywatela wynikające z art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, tj. stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i zasadą wolności wykonywania zawodu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80, 80a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA, pomimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organ w toku postępowania administracyjnego, objawiającym się tłumaczeniem wszystkich ustalonych niejasności co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, a także nieuwzględnienia tego, że organ administracyjny nie przeprowadził postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, powołując się w całości na ustalenia Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w sprawie skarżącego, podczas gdy z przepisów wynika, że moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają jedynie ustalenia, co do popełnienia przestępstwa, zawarte w prawomocnym wyroku skazującym, lecz uzasadnienie wyroku sądu karnego stanowi jedynie dowód, że sąd karny tak, a nie inaczej ustalił i ocenił określone fakty, nie stanowi zaś dowodu ich istnienia, nie może więc zastąpić dokonania przez sąd samodzielnych ustaleń, co za tym idzie, w kwestiach spornych, Kolegium powinno przeprowadzić określone dowody i ustalenia i samemu dokonać subsumcji, a przypadku niejasności rozstrzygnąć je na korzyść A.K., czego nie dokonał jednak organ, co również nie zostało zauważone w toku rozpoznawania skargi przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Jednak odstąpienie od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest konieczne zawsze wtedy, gdy zarzuty te zostały tak ujęte, że odnoszą się do konstrukcji sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Pojęcie sprawy administracyjnej ma zawsze wymiar materialny, zatem jeżeli zarzuty kasacyjne kwestionują jej istotę, to w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty materialne, bo te wyznaczają zakres niezbędnego postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygana jest ta sprawa. Z tego więc powodu NSA w rozpoznawanej sprawie w pierwszym rzędzie odnosi się do zarzutu materialnego, zatem tego, który kwestionuje możliwość cofnięcia uprawnień diagnosty. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Rozpoznając zarzut materialny skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od treści regulacji prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Zatem to przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., I GSK 1493/14). Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 poprzez błędne zastosowanie przepisu wobec niezgodności z wyrażoną w art. 31 ust. 3 i art. 65 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. W ocenie NSA Sąd I instancji oraz organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 84 ust. 3, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Podkreślenia wymaga, że art. 84 ust. 3 stanowiący podstawę prawną cofnięcia uprawnień diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że stwierdzenie określonych uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. W przepisie tym nie ma mowy o winie, wystarczy stwierdzenie obiektywnie dokonanych uchybień. Aby zaistniała odpowiedzialność administracyjna diagnosty musi on wydać zaświadczenie albo dokonać wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączałby wydanie takiej decyzji, w szczególności decyzja ta nie jest uzależniona od motywów, którymi kierował się diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie sposób podzielić poglądu, że zastosowanie przepisów art. 84 ust. 3 i 4 p.r.d. do osoby skazanej już przez sąd kamy na tej samej podstawie faktycznej za popełnienie przestępstwa narusza zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o cofnięciu diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów jest wyłącznie decyzją administracyjną, a nie rozstrzygnięciem w przedmiocie odpowiedzialności danej osoby za czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jej popełnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1231/14). Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Zatem nawet w przypadku odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień, gdyż są to dwa niezależne rodzaje odpowiedzialności, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 2 marca 2012 r., II GPS 2/11; wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2014 r., II GSK 928/13; z dnia 24 stycznia 2013 r., II GSK 2040/11; z dnia 14 listopada 2012 r., II GSK 928/11; z dnia 17 grudnia 2013 r., 11 GSK 1460/12; z dnia 12 sierpnia 2015 r., II GSK 1571/14). Skazanie diagnosty przez sąd prawomocnym wyrokiem nie stoi więc na przeszkodzie wszczęciu, czy kontynuowaniu postępowania administracyjnego, którego wynik skutkuje inną aniżeli kamą odpowiedzialnością, odbywa się bowiem na odmiennej, niezależnej płaszczyźnie. Ich podmiotowe i przedmiotowe podobieństwo nie oznacza bowiem tożsamości (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 1213/14). Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w powoływanej przez organy, jak i Sąd I instancji uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/11, w której stwierdzono m.in., że celem art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Zatem diagnosta, co do zasady ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Cofnięcie uprawnień nie jest sankcja kamą. Sąd kamy nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności czyli zasad wynikających z przepisów art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Analogiczne stanowisko zajął NSA w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2013 r., II GSK 2040/11; z dnia 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12; z dnia 28 sierpnia 2014 r., II GSK 928/13; z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 1099/15). NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że organy w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznały, że wobec skarżącego spełniona została przesłanka z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Nie ulega zdaniem Sądu II instancji wątpliwości, że prawomocny wyrok karny, którym skazano skarżącego za przestępstwo jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanek cofnięcia diagnoście uprawnień (art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d,). W konsekwencji na usprawiedliwienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi strony, w sytuacji, gdy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 80a k.p.a. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji trafnie uznał, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego oraz wyjaśnił okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. W świetle powołanej już uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/11 – stanowisko prezentowane przez stronę, co do sposobu gromadzenia materiału dowodowego jest nietrafne. Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że podstawą dokonanych przez organy ustaleń faktycznych były ustalenia wynikające z prawomocnego wyroku karnego, którym skarżący został skazany za dopuszczenie się przestępstwa polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnioną przez skarżącego funkcją diagnosty, a polegające na tym, że skarżący będąc uprawnionym do wystawienia dokumentu poświadczał nieprawdę o przeprowadzeniu badania technicznego pojazdów oraz o jego pozytywnym wyniku, dokonując stwierdzających te ustalenia wpisów. Reasumując, w ocenie NSA organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77, 80 oraz art. 80a k.p.a., bowiem dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym w postaci prawomocnego wyroku skazującego, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.