II GSK 1057/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1060/17 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

I Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1060/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2015r sygn. akt III SA/Łd 967/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]kwietnia 2013 r. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013 r . poz. 260; dalej jako: "u.d.p.") oraz przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu. Zdaniem Sądu organy administracji w niniejszej sprawie, stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa reklama była umieszczona na działce nr [...] zlokalizowanej przy A. P. odwołały się tylko do wynikającego z ewidencji gruntów i budynków wpisu, że jest ona oznaczona symbolem "dr". Nie wskazano przy tym, czy z ewidencji gruntów dotyczącej tej działki wynika, czy w rejestrze tym zostały umieszczone dane dotyczące numeru drogi, o jakim stanowi § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Organy, powołały się jedynie na informację, iż teren działki [...] ma adres "A." lecz bliżej kwestia powyższa nie była przedmiotem ich rozważań. Zarówno Kolegium jak i Prezydent Miasta Łodzi uznali, iż załączona do akt dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia odległości od granic geodezyjnych działki gruntowej potwierdzają usytuowanie reklamy w pasie drogowym A., stanowiącej drogę kategorii wojewódzkiej. Jednakże organy nie wskazały, które z obliczeń odległości oraz który z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy uprawniają do takich wniosków. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 29.151,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w Dzielnicy W., tj. A. - droga wojewódzka nr [...](dz. nr [...], obręb [...]) pod reklamę wolnostojącą jednostronną o powierzchni 18 m2 w okresie od 6 sierpnia 2012 r. do 23 października 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, a także wyjaśnień skarżącego jednoznacznie wynika, że znajdujący się (jak wynika z akt sprawy obecnie zdemontowany) w liniach granicznych pasa drogowego A. P. obiekt stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że reklama została umieszczona na działce o nr ew. [...], obręb [...]i mieści się w liniach granicznych pasa drogowego A. P., o czym świadczy nie tylko dokumentacja fotograficzna, ale przede wszystkim dokumenty urzędowe w postaci: złożonej do akt sprawy mapy obrębu [...] sporządzonej w dniu 7 lipca 2016r. poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) oraz pismo Łódzkiego Ośrodka Geodezyjnego z dnia 7 lipca 2016r., w którym wskazano, że z dokumentacji geodezyjnej zaewidencjonowanej w Łódzkim Ośrodki Geodezji w dniu 29 sierpnia 2005r. pod nr ew. [...], działka o nr [...] w obrębie [...] położona jest w pasie rozgraniczającym ulicę - A. Odnosząc się do czasu zajęcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że wynosił on 79 dni (tj. od 6 sierpnia 2012 r. do 23 października 2012 r.) i wykazał, że we wskazanym okresie doszło do zajęcia pasa drogowego, z którym to zdarzeniem ustawodawca wiąże skutki prawne w postaci kary pieniężnej, również sposób obliczenia kary nie budzi wątpliwości. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Bezsporne jest także to, że właścicielem reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi była skarżąca. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była bowiem reklama świetlna (LED), tablica prostokątna z powierzchnią świetlną i napisem [...] Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone do materiału dowodowego zostały następujące dokumenty: zdjęcie reklamy, protokół kontroli w terenie z dnia 6 sierpnia 2012 r., protokół kontroli z dnia 23 października 2012 r., "Zarys granic z operatu modernizacyjnego [...] z dnia 30 października 2004 r." z liniami rozgraniczającymi ulic - poświadczony za zgodność z oryginałem przez Łódzki Ośrodek Geodezji, informacja Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 7 lipca 2018 r. potwierdzająca, że działka o nr [...] w obrębie [...], na której znajdowała się przedmiotowa reklama, położona jest w pasie rozgraniczającym A., Licencja nr [...]- informacja o materiałach zasobu, których dotyczy licencja, dokumentacja fotograficzna: Łódzki Internetowy System Informacji o terenie - http://ais2mapa.lodz.pl Geoportal Województwa Łódzkiego, dokument pn. "Przebieg dróg wojewódzkich na terenie miasta Łódź", w tym dotyczący dr nr [...]obejmującej m.in. A. wraz z opracowaniem (mapką) Wydziału Danych Drogowych ZDW Łódź, wydruk z dnia 11 marca 2016 r. z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...], obręb [...] - al. M., mapa Łodzi. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma także wydruk treści księgi wieczystej nr [...]w połączeniu z "Zarysem granic z operatu modernizacyjnego [...] z dnia 30 października 2004 r." oraz informacją Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 7 lipca 2018 r. potwierdziły że działka o nr [...] w obrębie [...], położona jest w pasie rozgraniczającym A. Dowody te, w żaden sposób nie zostały podważone przez stronę skarżącą, potwierdziły prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Reklama spółki była umieszczona na działce o nr [...], która znajduje się (jest położona) w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o nr [...], tj. w pasie drogowym A. w Ł. III Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 40 u.d.p. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż obszar za chodnikiem biegnącym przy zbiegu ulic: A. – W. mieści się w granicach pasa drogowego, pomimo iż zgodnie z art. 34 u.d.p. odległość pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni, wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń powinna wynosić, co najmniej 75 cm, a zatem obszar usytuowany w odległości większej niż 75 cm nie należy do pasa drogowego, tj. braku jednoznacznego ustalenia linii granicznych pasa drogowego, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty przez okres 79 dni, a także poprzez uznanie, że linia graniczna pasa drogowego jest tożsama z linią graniczną działki [...], II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż obszar za chodnikiem biegnącym przy zbiegu ulic: A. – W. mieści się w granicach pasa drogowego, pomimo iż zgodnie z art. 34 u.d.p. odległość pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni, wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń powinna wynosić, co najmniej 75 cm, a zatem obszar usytuowany w odległości większej niż 75 cm nie nałeży do pasa drogowego. 2. naruszenie prawa materialnego § 28 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków"), poprzez przyjęcie, że mapa złożona do akt postępowania - stanowi geodezyjny dokument urzędowy potwierdzający przebieg linii granicznej pasa drogowego. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy jedynie dla porządku zauważyć, że niedoskonałość skargi kasacyjnej polegająca na braku powiązania zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów ze stosowanymi przez sądy administracyjne przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi przeszkody dla rozważenia przez sąd kasacyjny ich zasadności, o czym przesądziła wydana w dniu 26 października 2009 r., podjęta w pełnym składzie, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 40 u.d.p. (punkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za niezasadny. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezsporne jest to, że obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była reklama świetlna (LED), tablica prostokątna z powierzchnią świetlną i napisem [...]. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Skarżąca dokonała zatem zajęcia pasa drogowego, gdyż to ona była właścicielem reklamy umieszczonej w pasie drogowym. Zauważyć trzeba także, że skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego okoliczności braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w punkcie I ppkt. 1 strona skarżąca wskazuje przede wszystkim na to, iż w jej ocenie wadliwe ustalenia doprowadziły do wniosku, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. W tym miejscu podkreślić należy, że z akt sprawy wynika jednak, że sporna reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o nr [...], tj. w pasie drogowym A. w Łodzi. Sąd I instancji prawidłowo ustalił powyższą okoliczność, wskazując jednocześnie na poparcie tego twierdzenia w dowodach takich jak: zdjęcie reklamy, protokół kontroli w terenie z dnia 6 sierpnia 2012 r., protokół kontroli z dnia 23 października 2012 r., "Zarys granic z operatu modernizacyjnego [...] z dnia 30 października 2004 r." z liniami rozgraniczającymi ulic - poświadczony za zgodność z oryginałem przez Łódzki Ośrodek Geodezji, informacja Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 7 lipca 2018 r. potwierdzająca, że działka o nr [...] w obrębie [...] na której znajdowała się przedmiotowa reklama, położona jest w pasie rozgraniczającym A., Licencja nr [...]- informacja o materiałach zasobu, których dotyczy licencja, dokumentacja fotograficzna: Łódzki Internetowy System Informacji o terenie - http://ais2mapa.lodz.pl Geoportal Województwa Łódzkiego, dokument pn. "Przebieg dróg wojewódzkich na terenie miasta Łódź", w tym dotyczący dr nr [...] obejmującej m.in. . wraz z opracowaniem (mapką) Wydziału Danych Drogowych ZDW Łódź, wydruk z dnia 11 marca 2016 r. z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...], obręb [...] - al., mapa Łodzi. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miał także wydruk treści księgi wieczystej nr [...]w połączeniu z "Zarysem granic z operatu modernizacyjnego [...] z dnia 30 października 2004 r." oraz informacją Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 7 lipca 2018 r. potwierdziły że działka o nr [...] w obrębie [...], położona jest w pasie rozgraniczającym A. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Dowody te, w żaden sposób nie zostały podważone przez skarżącą, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, tj., że reklama, której właścicielem była skarżąca, została umieszczona na działce o nr [...], która jest położona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej o nr[...], tj. w pasie drogowym A. w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (punkt II ppkt 1), a mianowicie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zarzuty te zmierzając do zakwestionowania stanowiska Sądu I ej instancji w którym uznał, że reklama, będąca własnością skarżącej, została usytuowana w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – A. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalonym bezspornie stanie faktycznym, Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące dróg publicznych, omawiając je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dokonując prawidłowej wykładni przepisów ustawy odrogach publicznucj. Nade wszystko trudno zarzucić Sądowi I instancji, by nie zastosował bądź niewłaściwie zastosował powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, w sytuacji, gdy skutecznie nie został zakwestionowany przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd, że skarżąca była właścicielem reklamy usytuowanej w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – A. oraz, że skarżąca nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie w/w pasa drogowego. To okoliczności faktyczne przesądziły o nałożeniu na skarżącą karę pieniężną w wysokości 29.151,00 zł. Podważenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego może nastąpić w drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie poprzez zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne. W tej sytuacji, gdy nie został skutecznie zakwestionowany stan faktyczny, zatem stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W tym miejscu należy także wskazać, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie pominął w swoich rozważaniach treści art. 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyjaśniając przy tym, że "z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ewidencyjny [....], obręb [...] stanowi drogę publiczną - droga wojewódzka nr [...], nazwa ulicy -al. P., oznaczona symbolem dr". Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej uznając, że wyrok odpowiada prawu.