II GSK 1050/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1031/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. nr BOL.610.183.2021 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1031/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (organ) z dnia 25 lutego 2022 r., nr BOL.610.183.2021, w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust 1 u.j.h, art. 8 ust 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż organy błędnie określiły produkt jako zafałszowany, i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie organów nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi oraz uchylenia decyzji w całości; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n-o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek jej używania; - na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżąca zarzuciła: 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 78 ust 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór wobec skarżącej nieproporcjonalnie dolegliwego środka, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego; 4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 części A, załącznika VI rozporządzenia 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta w oznakowaniu produktu i z tej przyczyny jej pominięcie w nazwie nie może wprowadzić nabywcy w błąd; 5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1169/2011 w zw. z. art. 7 rozporządzenia 1924/2006, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej – do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku. 4. Przeprowadzając negatywną weryfikację podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zastrzega w pierwszej kolejności, że podtrzymuje stanowisko wyrażone na tle tożsamych zagadnień materialno- lub procesowoprawnych w rozstrzygniętych już sprawach ze skarg kasacyjnych skarżącej spółki oraz – co do zasady – stojącą u jego podstaw argumentację (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23). W związku z powyższym dalsze rozważania prawne zostaną ograniczone do potwierdzenia lub fragmentarycznego przytoczenia sformułowanych już podstaw oddalenia ww. zarzutów oraz – w pewnym zakresie – także ich uzupełnienia. 4.1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zasadniczy zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n-o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 przez ich "błędne zastosowanie" i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", "podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych" i "istnieje prawny obowiązek" jej używania. Abstrahując od oczywistego faktu, że powyższy zarzut – dotknięty istotną wadą konstrukcyjną – zawiera w sobie niesformułowane explicite stanowisko interpretacyjne na tle wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. n) i o) rozporządzenia 1169/2011 oraz w zw. z art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że nazwa spornego produktu ("mleko modyfikowane") może być kwalifikowana jako nazwa zwyczajowa w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. o) rozporządzenia 1169/2011. Z treści art. 17 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika bowiem określona sekwencja ustalania nazw środków spożywczych, co oznacza, że dopiero definitywne stwierdzenie braku możliwości nadania "nazwy przewidzianej w przepisach" umożliwia ("W przypadku braku takiej nazwy") posłużenie się "nazwą zwyczajową", "a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową" danego środka spożywczego". Tymczasem, co nie zostało dostrzeżone przez skarżącą kasacyjnie spółkę, użycie nazwy "mleko" z dodatkiem dookreślającym ("modyfikowane"), w sytuacji gdy zasadnicza część nazwy środka spożywczego jest "określona w mających zastosowanie przepisach unijnych" (zob. art. 2 ust. 2 lit. n rozporządzenia 1169/2011), to jest w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 671 ze zm.; "rozporządzenie 1308/2013"), a jednocześnie producent tego środka nie wykazał, aby zostały spełnione warunki stosowalności terminu "mleko", musi zostać ocenione jako naruszenie obowiązku rzetelnego informowania przez wprowadzenie konsumenta w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym co do jego charakteru i właściwości (art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Ze względu na użycie nazwy "regulowanej na poziomie prawa unijnego" ("mleko") nie ma natomiast podstaw do dalszego rozważania możliwości kwalifikacji jej połączenia z przydawką dookreślającą ("modyfikowane") jako nazwy zwyczajowej, niezależnie od niewykazania, że tego rodzaju nazwa mogłaby zostać uznana za "akceptowaną (...) przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność (...) jest sprzedawana" "jako nazwa środka spożywczego, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania" (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia 1169/2011). Odnosząc się do zagadnienia dopuszczalności użycia nazwy "mleko" zastrzeżonej – zgodnie z art. 78 ust. ust. 1 lit. c) w zw. z art. 78 ust. 2 w zw. z cz. III załącznika VII rozporządzenia 1308/2013 – dla mleka i przetworów mlecznych przeznaczonych do spożycia przez ludzi w zakresie definicji, oznaczeń i opisów handlowych, które "mogą być używane w Unii wyłącznie w celu wprowadzenia na rynek produktu spełniającego odpowiednie wymogi ustanowione w tym załączniku", Naczelny Sąd Administracyjny – podzielając zasadniczą analizę przeprowadzoną w swoim wcześniejszym orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23) – zauważa, że bez względu na oczywisty brak podstaw do zastosowania do spornego produktu oznaczenia "mleko" i "przetwór mleczny" na tle treści pkt 1 i pkt 2 cz. III załącznika VII do rozporządzenia 1308/2013, nie sposób również przyjąć, aby sporny produkt mógł zostać oznaczony nazwą "mleko" lub nazwami stosowanymi do przetworów mlecznych na podstawie pkt 3 cz. III załącznika VII do ww. rozporządzenia. Trzeba bowiem przyjąć, że połączenie słowa "mleko" ze słowem "modyfikowane" w odniesieniu do spornego produktu nie wskazuje na powstanie "przetworu złożonego", którego "żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu". Jeżeli bowiem z charakterystyki ww. produktu wynika, że w toku jego produkcji zmieniono ilościowy i jakościowy skład mleka naturalnego (m.in. w zakresie związków cukrowych i tłuszczowych), to nie ulega wątpliwości, że warunek braku zastępowalności nie został spełniony. W celu pełniejszego wyjaśnienia zasadności powyższych wniosków wskazane jest zwrócenie uwagi na dodatkowe uwarunkowania prawnounijne dokonanej kwalifikacji. Po pierwsze, sporny produkt jako preparat do żywienia małych dzieci to napój na bazie mleka, który nie tylko nie wchodzi w zakres rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz.U. UE L z 2013 r. Nr 181, str. 35 ze zm.; "rozporządzenie 609/2013"), lecz także nie może wprowadzać potencjalnych konsumentów w błąd w zakresie nazewnictwa stosowanego w odniesieniu do preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci (zob. rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2016/127 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci, Dz.U. UE L z 2016 r. Nr 25, str. 1 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 12 rozporządzenia 609/2013 Komisja Europejska (Komisja) została zobowiązana do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 20 lipca 2015 r. sprawozdania na temat konieczności – "o ile taka występuje" - przyjęcia szczególnych przepisów w odniesieniu do napojów na bazie mleka i podobnych produktów przeznaczonych dla małych dzieci dotyczących wymogów składu i etykietowania i, w stosownych przypadkach, innego rodzaju wymogów. W sprawozdaniu Komisja miała uwzględnić między innymi wymogi żywieniowe dotyczące małych dzieci oraz rolę tych produktów w diecie małych dzieci, oraz rozważyć, czy w przypadku dzieci odstawianych od piersi przynoszą one jakiekolwiek korzyści żywieniowe w porównaniu ze zwykłą dietą. Sprawozdaniu powyższemu mógł towarzyszyć wniosek ustawodawczy. W wykonaniu ww. obowiązku Komisja przedłożyła sprawozdanie z dnia 31 marca 2016 r. dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie preparatów do żywienia małych dzieci ("Report from the Commission to the European Parliament and the Council on young child formule", COM/2016/0169 final), w którym nie stwierdziła "konieczności przyjęcia szczególnych przepisów w odniesieniu do napojów na bazie mleka i podobnych produktów przeznaczonych dla małych dzieci dotyczących wymogów składu i etykietowania", co oznacza, że od 20 lipca 2016 r. (dzień wejścia w życie rozporządzenia 609/2013) produkty tego rodzaju nie są traktowane jako żywność przeznaczona dla specjalnej grupy odbiorców, lecz podlegają przepisom horyzontalnym mającym zastosowanie do wszystkich kategorii żywności, w tym przepisom rozporządzenia 1169/2011. Po drugie, nie można abstrahować od tego, że ocena dopuszczalności oznaczania jako "mleko modyfikowane" produktów przygotowanych na bazie mleka powinna uwzględniać, że w zakresie kategorii mleka i przetworów mlecznych przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 78 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1308/2013) wyróżnia się kategorię "mleka spożywczego" (cz. IV pkt I lit. b i pkt III w załączniku VII do rozporządzenia 1308/2013), która obejmuje produkty, które mogą zostać poddane pewnym zmianom, jednak zasadniczo są one "przeznaczone do dostarczenia konsumentowi bez dalszego przetwarzania". W szczególności, zgodnie z pkt 2 zawartym w pkt III cz. IV w cyt. załączniku VII, bez uszczerbku dla pkt 1 lit. b) ppkt (ii), dozwolone są jedynie następujące zmiany: a) "modyfikacja" naturalnej zawartości tłuszczu przez usunięcie lub dodanie śmietanki lub dodanie mleka pełnego, mleka częściowo odtłuszczonego lub mleka odtłuszczonego - po to aby spełnione zostały wymogi dotyczące zawartości tłuszczu określone dla mleka spożywczego; b) wzbogacenie mleka białkami mleka, solami mineralnymi lub witaminami, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1925/2006 330 ; c) obniżenie zawartości laktozy przez konwersję na glukozę i galaktozę. Ponadto "modyfikacje składu mleka", o których mowa w lit. b) i c), są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wzmianka o nich znajduje się na opakowaniu produktu, jest nieusuwalna, łatwa do zauważenia i czytelna (niemniej jednak takie znakowanie nie zwalnia z obowiązku oznaczania wartości odżywczej, który to obowiązek został określony w rozporządzeniu nr 1169/2011), natomiast w przypadku gdy dodawane jest białko, zawartość białka we wzbogaconym mleku musi wynosić co najmniej 3,8 % (m/m). W kolejnym akapicie powyższego przepisu zastrzeżono jednak, że państwa członkowskie mogą wprowadzić ograniczenia lub zakazać modyfikacji składu mleka, o których mowa w lit. b) i c). Z regulacji tej wynika, że również pojęcie modyfikacji mleka ("modyfikacji składu mleka") stało się przedmiotem regulacji prawa unijnego, a zatem jego swobodne użycie w procesie oznaczania produktów mleczarskich nie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd (zob. szersze uwagi – np. wyrok z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23), że także warunki ustanowione w pkt 5 akapit 2 i pkt 6 akapit 2 cz. III załącznika VII do rozporządzenia 1308/2013 nie zostały w odniesieniu do spornej kategorii produktu spełnione. 4.2. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych; Dz.U. UE.L z 2017 r. Nr 95, str. 1 ze zm.; "rozporządzenie 2017/625") przez "jego niezastosowanie i wybór wobec skarżącej nieproporcjonalnie dolegliwego środka, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego". Pomijając już oczywistą wadliwość sformułowania powyższego zarzutu (strona zamierzała w istocie do zakwestionowania zasadność wyboru oraz proporcjonalność sankcji zastosowanej w przedmiotowej sprawie, a zatem wzorce kontrolne powinny były zostać ograniczone do właściwych fragmentów art. 138 rozporządzenia 2017/625), trzeba podnieść, że przepis art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 nie był i nie mógł być zastosowany przez kontrolowane organy, albowiem jest on adresowany do prawodawcy krajowego, natomiast opis sposobu naruszenia art. 138 ust. 1 ww. rozporządzenia ("wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka podczas gdy możliwe było zastosowanie środka mniej dolegliwego") pozostaje nieadekwatny do treści powyższego przepisu, który określa ogólne obowiązki podjęcia przez właściwe organy odpowiednich działań w przypadku w przypadku stwierdzenia niezgodności ("a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności."), natomiast przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, "uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak argumentacyjnie, w jaki sposób i w jakim zakresie – na tle niepodważonego stanu faktycznego sprawy oraz jego oceny prawnej – kontrolowane organy naruszyły obowiązek uwzględnienia powyższych przesłanek. Na tle powyższego jako niezrozumiały należy ocenić powiązany z ww. przepisami rozporządzenia 2017/625 zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h. oraz art. 30b u.j.h. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazując sposobu naruszenia powyższego przepisu w fazie jego stosowania, ograniczyła się jedynie do pozbawionej szerszego uzasadnienia supozycji, że takie tego rodzaju działanie organu byłoby wystarczające do osiągniecie celów kontroli urzędowej, pomijając, że właściwe organy ponoszą odpowiedzialność za skuteczne zapewnienie stanu pełnej zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, a wybór odpowiedniego środka jest pozostawiony ich swobodnej ocenie ("właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2"), przy czym prawodawca unijny nie ustanowił nawet zamkniętego katalogu tego rodzaju środków (zob. art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625). 4.3. Jako pozbawiony podstaw należy także ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. UE. L. z 2006 r. Nr 404, str. 9 ze zm.; "rozporządzenie 1924/2006") przez ich "błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej" poprzez użycie sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia. Niezależnie od istotnej wadliwości konstrukcyjnej powyższego zarzutu (strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała błędu interpretacyjnego Sądu Wojewódzkiego oraz nie przedstawiła w opisie zarzutu istoty własnego stanowiska), należy podzielić ocenę Sądu a quo, że podanie na etykiecie produktu w miejscu przeznaczonym na zamieszczenie informacji o wartości odżywczej dodatkowych informacji o składzie tego produktu (co do innych składników odżywczych) wydzielonych za pomocą zwrotu "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia z wykazujących samodzielność graficzną i informacyjną danych o wartości odżywczej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczną oraz b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli (zd. pierwsze); w odpowiednich przypadkach można zamieścić – bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej – komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone, b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone, c) alkohole wielowodorotlenowe, d) skrobia, e) błonnik, f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII części A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII części A pkt 2. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1924/2006, etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej (zd. pierwsze); wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 (zd. drugie); jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia (zd. trzecie); informacja o ilości substancji, której (których) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczący, wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej i wyrażana zgodnie z art. 3, art. 32 i art. 33 rozporządzenia 1169/2011 (zd. czwarte); jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji (zd. piąte); w przypadku suplementów żywnościowych informacje są podawane zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/46/WE. Regulacje te wprowadzają zatem konstrukcję informacji o wartości odżywczej, wskazując na jej część obligatoryjną (wartość energetyczna oraz tłuszcze, kwasy tłuszczowe nasycone, węglowodany, cukry, białka i sól) oraz fakultatywną (sól wynikająca z obecności sodu oraz ilość kwasów tłuszczowych nienasyconych, alkohol, skrobia, błonnik i witaminy). Tak określona treść (art. 30 rozporządzenia 1169/2011) została sformalizowana i wymaga graficznego odwzorowania (etykietowania) "w tym samym polu widzenia", o jakim mowa w art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia 1924/2006; to pole widzenia może obejmować również "ilość substancji (...), która nie została podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej" (art. 7 zd. czwarte rozporządzenia 1924/2006). W przedmiotowej sprawie dane o składnikach odżywczych (kwas alfa-linolenowy/ALA; GOS-galaktooligosacharydy/FOS-fruktooligosacharydy/9:1/) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, lecz także w obrębie tego samego elementu granicznego (tabeli wartości odżywczych), co doprowadziło do połączenia informacji o wartościach odżywczych z informacjami o składnikach. Samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne", w tym samym polu widzenia (co było dopuszczalne), jednak z zachowaniem ich jako elementu graficznego tabeli składników odżywczych, stanowiło więc nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. Takie etykietowanie może prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia nabywcy w błąd "co do właściwości środka spożywczego", w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, a więc przypisanie produktowi właściwości, których mu brak w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U. UE L z 2000 r. Nr 109, s. 29 ze zm.; "dyrektywa 2000/13/WE"), do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d rozporządzenia 1924/2006. Zamieszczając poszczególne dane należało więc stosować takie środki w postaci "wszelkich wyrazów, danych szczegółowych, ilustracji lub symboli" (określonych w art. 1 ust. 3 lit. a dyrektywy 2000/13/WE w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a u.j.h.), które dawałyby konsumentowi gwarancję uniknięcia potraktowania składników "poza-żywieniowych" jako elementu etykiety przeznaczonej na tabelę wartości odżywczych. Dane etykiety, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd rodzą konieczność stwierdzenia naruszenia obowiązku rzetelnego informowania o środkach spożywczych (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2023 r., II GSK 1320/19). Przy ocenie prawidłowości informacji zawartej na produkcie należy mieć na uwadze kryterium modelu przeciętnego konsumenta, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa żywnościowego i zwykle nie jest w stanie korygować wadliwych danych, czy też dokonywać ich selekcji (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 415/20). 4.4. Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 części A załącznika VI do rozporządzenia 1169/2011 przez jego "błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta w oznakowaniu produktu i z tej przyczyny jej pominięcie w nazwie nie może wprowadzić nabywcy w błąd". Jak zasadnie wskazał kontrolowany Sąd Wojewódzki, strona skarżąca kasacyjnie – wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 części A załącznika VI do rozporządzenia 1169/2011 – nie zamieściła w samej nazwie spornego produktu (środka spożywczego) lub w danych oznaczających produkt, bezpośrednio towarzyszących tej nazwie szczegółowych informacji dotyczących warunków fizycznych tego środka lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (w przedmiotowej sprawie – "sproszkowany"), co w przypadku przeciętnego, masowego i nieprofesjonalnego klienta (konsumenta) mogło wprowadzać nabywcę w błąd co do istnienia tego rodzaju właściwości produktu. 4.5. W ostatniej kolejności należało również oddalić zarzut złożony naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h. art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez "nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż organy błędnie określiły produkt jako zafałszowany, i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie organów nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi oraz uchylenia decyzji w całości". Powyższy zarzut podlegał oddaleniu z przyczyn formalnych, albowiem strona skarżąca kasacyjnie – pomimo powiązania przepisu konsekwnecyjnego z zakresu prawa procesowego sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) z przepisami prawa materialnego – nie tylko nie określiła formy i sposobu naruszenia prawa materialnego, lecz także nie wykazała, że podniesiony zarzut miał wpływ na wynik sprawy. Przyjmując nawet, że z treści opisowej powyższego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość weryfikacyjnego zastosowania przywołanych przepisów prawa materialnego w zakresie skutków kwalifikacji przez kontrolowane organy spornego produktu jako "zafałszowanego" w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h., brak jest podstaw do dalszej oceny zasadności podniesionego zarzutu, skoro Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy te – niezależnie od wadliwości oceny na tle tego ostatniego przepisu – w sposób wystarczający wykazały, że produkt ten nie spełnia wymagań jakości handlowej (art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h.), a skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie powyższej konkluzji. 5. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze negatywny wynik kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2