II GSK 1039/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V Spółka z o.o. w S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 43/18 w sprawie ze skargi V Spółka z o.o. w S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r.; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz V Spółki z o.o. w S 1656 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego;

Wyrokiem z dnia dniu 22 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub Sąd I instancji) oddalił skargę V Spółka z o.o. w S dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] października 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [..]lipca 2017 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6350zł za naruszenia określone pod lp. 5.3.1, 5.4.1, 5.4.2 oraz 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które zostały stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa obejmującej okres od 11 maja 2016 r. do dnia 11 maja 2017 r: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę, - nieudzielenia przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Strona odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji w części dotyczącej naruszenia lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., popełnionego przez kierowcę V P. Inspektor decyzją z [...] października 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5750,00 zł. W podstawie prawnej decyzji podał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 5.3.1, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32–33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1; dalej: rozporządzenie 165/2014), art. 8–9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006; dalej: rozporządzenie 561/2006), oraz art. 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.). Powyższa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została zaskarżona w części, tj. w zakresie wymierzenia kary w kwocie 2650 zł w przedmiocie stwierdzenia naruszenia w postaci skrócenia czasu odpoczynku tygodniowego o 26 godzin i 59 minut w dniach 19 lutego 2017 r.–20 lutego 2017 r. u kierowcy V P . WSA w Szczecinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dokonana przez organy wykładnia art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006). Sąd I instancji podał, że Komisja Europejska na podstawie art. 22 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 opracowała wytyczne – Prawo socjalne w transporcie drogowym w celu wsparcia państw członkowskich w jego interpretacji i stosowaniu. Poprzez przyjęcie wytycznych, instytucje Unii Europejskiej zmierzają do wywołania skutków prawnych, które winny zostać uwzględnione przez sądy oraz organy krajowe w procesie wykładni prawa. Wytyczne, choć nie stanowią obowiązującego prawa, faktycznie mają na celu ujednolicenie wykładni przepisów rozporządzenia 561/2006 we wszystkich krajach zobowiązanych do jego stosowania. Przyjmuje się też w orzecznictwie i doktrynie, iż treść wytycznych Komisji Europejskiej powinna być uwzględniana przez sądy oraz organy kontrolne w procesie wykładni prawa. W świetle przepisów rozporządzenia nr 561/2006 nie jest dopuszczalne przerywanie przez kierowców odpoczynków tygodniowych skróconych bądź regularnych na takich zasadach, jak odpoczynków regularnych dziennych. Fakt wykonywania przeprawy promowej nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę. Zdaniem Sądu I instancji, norma zawarta w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie przedłużenia odpoczynku dziennego do tygodniowego skróconego lub regularnego odnosi się do zarówno odpoczynków skróconych, jak i regularnych. Natomiast wynikające z art. 9 ust. 1 ww. aktu prawo do dwukrotnego przerwania odpoczynku dotyczy wyłącznie regularnego odpoczynku dziennego. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 4 lit. g) rozporządzenia 561/2006 regularny dzienny odpoczynek może być wykorzystywany w dwóch częściach, z których pierwsza musi trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. Wytyczna nr 6 podkreśla, że liczba przerw (maksymalnie dwóch) dotyczy całego regularnego dziennego okresu odpoczynku wykorzystywanego w dwóch częściach, a nie jego poszczególnych części. Tym samym, kierowcy nie mają prawa, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 561/2006, do przerywania okresów odpoczynków tygodniowych na takich samych zasadach, jak odpoczynków dziennych regularnych nawet w przypadku, gdy towarzyszą pojazdowi transportowanemu promem lub kuszetką. Odpoczynek tygodniowy nie może posiadać charakteru przerywanego, czyli musi nieprzerwanie trwać minimum 24 lub 45 godzin. Z wytycznej nr 6 wynika, że "odstępstwa od art. 8 na podstawie art. 9 ust. 1 nie stosuje się do tygodniowego okresu odpoczynku, czy to skróconego, czy to regularnego". Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie wskazanych wytycznych niemożliwe jest przerwanie odpoczynku tygodniowego, choćby w celu zjazdu z promu i tylko na kilka minut. Zasady odbierania odpoczynku tygodniowego są identyczne, tak w odniesieniu do odpoczynku odbieranego podczas przeprawy promowej, jak i poza nią, a naruszenie tych norm w jednakowy sposób powoduje nałożenie kary pieniężnej. Zdaniem WSA w Szczecinie nie można dopatrzyć się błędu w analizie zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego. Nie budzi wątpliwości sądu, że i w zakresie kwestionowanego naruszenia organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz określiły wysokość kary pieniężnej, co znajduje odzwierciedlenie w przytoczonych wyżej przepisach prawa, których wykładni organ dokonał w sposób prawidłowy. Organy w zakresie wszystkich przewinień prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a następnie dokonały jego oceny pod względem prawnym. Stwierdzone błędy organu I instancji zostały usunięte przez organ odwoławczy. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 9 ust. 1, w związku z art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DzU. UE.L.2006.102.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie), poprzez błędne uznanie, iż fakt wykonywania przeprawy promowej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych, a w konsekwencji również wadliwe przyjęcie, że: - art. 8 ust. 3 rozporządzenia (pozwalający na wydłużanie dziennego okresu odpoczynku do rozmiarów odpoczynku tygodniowego), nie może zostać zastosowany, gdy kierowca przerwie odpoczynek dzienny, w sytuacji gdy ww. regulacja pozwala na wydłużenie odpoczynku dziennego, do rozmiarów odpoczynku tygodniowego bez względu na to, czy odpoczynek dzienny został przerwany, czy też nie; - odstępstwo wynikające z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (dotyczące przerwania odpoczynku dziennego) uzależnia możliwość jego zastosowania, od sposobu odebrania odpoczynku tygodniowego, w sytuacji, gdy kierowca korzysta z odpoczynków dziennych w każdym dniu roboczym, (również w ostatnim dniu pracy) i każdy odpoczynek dzienny ma prawo przerwać podczas towarzyszenia pojazdowi transportowanemu promem, również ten ostatni (niezależnie od tego, w jaki sposób odbiera odpoczynek tygodniowy), a jak wynika z dokumentów przyjętych na szczeblu unijnym – "wyrównanie odpoczynku tygodniowego może być dodane do odpoczynku dziennego wykorzystywanego w taki sposób". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, w tym art. 9 ust. 1 w związku z art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 PE i Rady przez błędne uznanie, że wykonywanie przez przewoźnika przeprawy promowej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości odbioru przez kierowców odpoczynków tygodniowych. Skutkiem takiego działania Sądu I instancji było wadliwe zaakceptowanie stanowiska organów, w którym przyjęły, że na gruncie art. 8 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przerwanie dziennego odpoczynku przez kierowcę uniemożliwia wydłużenie dziennego okresu odpoczynku do wymiaru odpoczynku tygodniowego, oraz że odstępstwo od zasad odbierania odpoczynku z art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia uzależnia możliwość stosowania tego wyjątku od sposobu odbierania odpoczynku tygodniowego nawet w sytuacji, gdy kierowca korzysta z odpoczynków dziennych w każdym dniu roboczym i może przerwać każdy odpoczynek dzienny podczas obecności w ramach przewozu w wykorzystaniu promu. W ocenie NSA zarzut kasacyjny jest trafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem spółki, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie. Z treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 wynika, że w drodze odstępstwa od reguł określonych w art. 8 tego aktu, jeżeli kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku lub skrócony tygodniowy okres odpoczynku, okres ten może przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego okresu odpoczynku kierowca musi mieć do dyspozycji kabinę sypialną, koję lub kuszetkę. W odniesieniu do regularnych tygodniowych okresów odpoczynku odstępstwo dotyczy wyłącznie podróży promem lub pociągiem, jeżeli podróż jest zaplanowana na przynajmniej 8 godzin oraz kierowca ma do dyspozycji kabinę sypialną na promie lub w pociągu. Z kolei z art. 8 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 wynika, że dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Analiza i wykładnia językowa wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odstępstwo z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 dotyczy regularnego dziennego okresu odpoczynku lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Zatem nie jest tak, jak twierdzi organ i Sąd I instancji, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 dotyczy tylko regularnego odpoczynku dziennego. Poprawna wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego zastosowanie, bo spółka w istocie kwestionuje zastosowanie tej normy do ustalonej sytuacji faktycznej, musi uwzględniać charakter odpoczynku, a więc ustalenie czy mamy do czynienia z regularnym dziennym okresem odpoczynku, czy też skróconym tygodniowym okresem odpoczynku. Ustalenie znaczenia tych pojęć musi być odniesione do konkretnej sytuacji, a więc powinno być jasno zdefiniowane na użytek nałożenia kary. Innymi słowy organ powinien jednoznacznie stwierdzić, czy w przypadku kierowcy odbywającego przejazd promem wraz z pojazdem miało miejsce wykorzystywanie regularnego dziennego okresu odpoczynku albo skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Pojęcia te zostały zdefiniowane w rozporządzeniu nr 561/2006, a więc nakładając karę należy wyjaśnić, że jest ona skutkiem złamania jednego z nich. Przedstawienie tylko czasu aktywności kierowcy i jego odpoczynku bez wskazania, o jaki okres odpoczynku chodzi, nie spełnia tego warunku, bowiem nie jest poprawną wykładnią treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia. Wykładnia tak dokonywana pozostawia w istocie ustalenie znaczenia tych pojęć podmiotowi innemu niż stosujący prawo. Stan taki jest niewłaściwy, gdyż pozostawia ustalenie znaczenia istotnej okoliczności prawnej podmiotowi, który ma kontrolować poprawność stosowania prawa, a więc nałożenia kary. Z tego względu organ powinien jednoznacznie określić (nazwać) dokonane przez siebie ustalenia z punktu widzenia art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006. Dopiero dokonanie tego będzie podstawą do oceny poprawności stosowania wskazanego przepisu. Sąd II instancji dokonując kontroli skarżonego wyroku zauważa, że w jego treści błędnie wskazano stronę skarżącą. Jednak uchylenie tego wyroku ze względu na uwzględnienie zarzutu kasacyjnego pozwalało odstąpić od formalnego prostowania jego treści. Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.