II GSK 1037/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 883/24 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 10 października 2024 r. nr 1001-IOA.4247.58.2024.4.KI w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz T. Sp. z o.o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 883/24 uwzględnił wniesioną przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwany dalej T.) skargę uchylając decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (zwanego dalej DIAS) z dnia 10 października 2024 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr [...] odmawiającą T. zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach pod adresem: ul. R. [...] w S., a także zasądzając od DIAS na rzecz T. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że DIAS naruszył przepisy prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 595, zwanej dalej u.g.h.) w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 sierpnia 2021 r. w sprawie wymagań dotyczących planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1506, zwanego dalej r.s.g.). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem organ błędnie przyjął w drodze wykładni § 1 pkt 1 lit. a r.s.g., że planowana pod adresem ul. R. [...] w S. lokalizacja salonu gier na automatach narusza określony tym przepisem zakaz lokalizowania salonów w odległości mniejszej niż 100 m od placówek oświatowo-wychowawczych. Wprawdzie w odległości 70 m (pod adresem S., ul. R. [...]) od projektowanej lokalizacji salonu gier znajduje się C. [...], gdzie odbywają się zajęcia edukacyjne dla dzieci i młodzieży (z języków obcych, języka polskiego, ale również z matematyki, fizyki, chemii, biologii i geografii), zaś w odległości 92 m znajduje się przedsiębiorstwo W. prowadzące zajęcia sensoryczne dla dzieci – to jednak obydwa podmioty nie mieszczą się w kategorii placówek oświatowo-wychowawczych. Ich miejsce prowadzonej działalności, wbrew ocenie organu, nie wyklucza lokalizowania salonu gier na automatach. Sąd I instancji stwierdził, że obydwa podmioty nie są placówkami oświatowo-wychowawczymi, bowiem takie placówki powinny odpowiadać wymogom jednostek organizacyjnych systemu oświaty, o jakich mowa w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043). Katalog placówek oświatowo-wychowawczych z art. 2 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe nie obejmuje szkół językowych, a taki charakter ma C. [...]. W katalogu tym nie mieściła się również przedsiębiorstwo W.. Z wyrokiem nie zgodził się Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1c i 1b u.g.h. oraz § 1 pkt 1 lit. a r.s.g., a także art. 2 pkt 3 i 8 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że szkoła językowa C. [...] nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą podczas gdy cel tych regulacji nie pozwala na lokalizacje salonu gier na automatach w pobliżu miejsc, w których mogą przebywać dzieci i młodzież, zaś miejsca te jako "wrażliwe" powinny być objęte ochroną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1c i 1b u.g.h.i § 1 pkt 1 lit. a r.s.g., a także art. 2 pkt 3 i 8 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że szkoła językowa C. [...] nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, podczas gdy cel tych regulacji nie pozwala na lokalizacje salonu gier na automatach w pobliżu miejsc, w których mogą przebywać dzieci i młodzież, zaś miejsca te jako "wrażliwe" powinny być objęte ochroną. Zgodnie z art. 15 ust. 1b u.g.h., minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, wymagania dotyczące planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy, w szczególności minimalną odległość salonów gier na automatach od szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, miejsc kultu religijnego oraz innego ośrodka gier, uwzględniając potrzebę ograniczenia negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych hazardu. Na tej podstawie został wydany m.in. § 1 pkt 1 lit. a r.s.g., zgodnie z którym, salon gier na automatach może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 100 m od szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania – znajdujących się w granicach administracyjnych danej gminy lub gminy sąsiedniej. W myśl art. 15 ust. 1c u.g.h., warunkiem urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach jest zatwierdzenie w drodze decyzji planowanej lokalizacji salonu gier na automatach przez dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na planowaną lokalizację salonu gier na automatach. Spór w badanej sprawie sprowadza się do oceny, czy C. [...] jest placówką oświatowo-wychowawczą w rozumieniu art. 15 ust. 1b u.g.h. i § 1 pkt 1 lit. a r.s.g. Jeżeli bowiem taki status mu przysługuje, to jej lokalizacja (ul. R. [...] w S.) w odległości mniejszej niż 100 m (92 m) od planowanego miejsca prowadzenia salonu gier na automatach (ul. R. [...] w S.) stanowi przeszkodę dla uwzględnienia wniosku T. i obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia lokalizacji projektowanego salonu gier na automatach zgodnie z art. 15 ust. 1c u.g.h. Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że placówki oświatowo-wychowawcze posiadają własną ustrojową regulację, jaką stanowi ustawa – Prawo oświatowe. Placówki oświatowo-wychowawcze z mocy art. 2 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe wchodzą w skład systemu oświaty. Wszystkie zaś placówki wchodzące w skład systemu oświaty (szkoły i placówki), jeżeli są prowadzone jako niepubliczne (a C. [...] nie jest prowadzone przez podmiot prawa publicznego), wymagają zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W sprawie nie ulega kwestii, że C. [...] nie zostało wpisane do takiej ewidencji. Tym samym nie jest placówką oświatowo-wychowawczą. Kryterium lokowania salonów gier na automatach wprowadzone przez z art. 15 ust. 1b u.g.h. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a r.s.g. ma charakter przestrzenno-podmiotowy. Od właściwego w sprawie organu wymaga się zbadania wyłącznie dystansu dzielącego placówkę systemu oświaty od planowanej lokalizacji salonu gier na automatach oraz skontrolowania czy placówka (jednostka organizacyjna działająca w sferze edukacji) czyni zadość wymogom przepisów o ustroju podmiotów enumeratywnie wymienionych w tych przepisach. W szczególności zaś, czy figuruje we właściwym publicznym urządzeniu rejestrowym - ewidencji szkół i placówek systemu oświaty, dającym jej status szkoły bądź placówki oświatowo-wychowawczej. C. [...], jakkolwiek świadczy usługi edukacyjne, tzn. prowadzi pozaszkolną działalność w postaci zadań edukacyjnych (por. § 5 w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczególnych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, Dz.U. z 2015 r., poz. 1872), czym zbliża się zakresem działania do placówki oświatowo-wychowawczej, nie wykonuje jednak tych zadań w reżimie prawnym narzuconym przez prawo publiczne dla takich właśnie placówek. Kryterium określone w art. 15 ust. 1b u.g.h. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a r.s.g. nie jest bowiem kryterium przedmiotu (profilu) prowadzonej działalności, jak przyjął do DIAS w uchylonej decyzji odmownej. W pełni zrozumiałe są obawy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, iż w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, uległa osłabieniu ochrona małoletnich przed negatywnym wpływem sąsiedztwa miejsc udostępniania hazardu względem miejsc pobierania nauki, wskutek lokowania niektórych jednostek edukacyjnych w sąsiedztwie salonów gier na automatach. Do dnia wejścia w życie art. 10 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo celne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 802), tzn. do 31 maja 2021 r., o zakazie lokalizacji salonu gier rozstrzygało kryterium przedmiotowe usług "edukacyjnych", tzn. usług świadczonych przez wszystkie placówki "edukacyjne" (które nie były zdefiniowane przez jakikolwiek przepis prawa). Pojemność semantyczna placówki "edukacyjnej" była oczywiście większa niż aktualna, zamknięta lista jednostek systemu oświaty. Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej ustawy (druk sejmowy nr 833) wolą ustawodawcy było "nieznaczne zawężenie" katalogu placówek wpływających na ochronę społeczeństwa przed uzależnieniem wywoływanym przez gry na automatach. Zawężenia tego dokonano przez wskazanie placówek uregulowanych wyłącznie w ustawie – Prawo oświatowe. Zmiana ta miała być kompensowana ochroną ze strony innych instytucji prawnych, zwłaszcza obowiązkiem rejestracji gracza przed wejściem do salonu gier. Praktyka orzecznicza organów orzekających w sprawach zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach nie może opierać się zatem na wartościowaniu odnoszącym się do ładunku normatywnego art. 15 ust. 1b u.g.h. w brzmieniu sprzed wspomnianej tu nowelizacji. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wszystkie podmioty świadczące usługi edukacyjne dla dzieci są placówkami (jak np. "szkoły językowe"), określonymi w § 1 pkt 1 lit. a r.s.g., posiadającymi status placówek oświatowo-wychowawczych; tym samym nie wszystkie takie jednostki organizacyjne, nawet gdy są ulokowane bliżej niż 100 m od lokalizacji salonu gier, rodzą przeszkodę prawną takiej lokalizacji salonu gier na automatach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1848/23, Lex nr 3820908). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).