II GSK 1000/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 992/20 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A.] sp. z o.o. w D. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 992/20, po rozpoznaniu skargi [A.] sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca, Spółka) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ, Inspektor) z [...] lutego 2020 r. oraz utrzymaną nią decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej 24 czerwca 2019 r. u sprzedawcy [B.] sp. z o.o. w P. (dalej: sprzedawca, uczestnik) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ pierwszej instancji) stwierdził nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych (DWU) wyrobu budowlanego: redukcja kominowa ze stali czarnej 150/140 (SPK-2,0), w ilości 2 sztuk. W konsekwencji organ wszczął postępowanie w sprawie zawiadamiając o tym producenta, tj. [A.] sp. z o.o. w D. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że ww. wyroby zostały prawidłowo oznakowane i posiadają stosowne dokumenty uzupełniające zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz poinformowała o zamiarze wycofania z obrotu wyrobu budowlanego. Pismem z 12 września 2019 r. sprzedawca poinformował, że ww. wyroby budowlane zostały wycofane ze sprzedaży i zwrócone dostawcy. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 11 pkt 1 oraz art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.; dalej cyt. jako: u.w.b.) umorzył postępowanie w sprawie 2 sztuk redukcji kominowej ze stali czarnej 150/140 (SPK-2,0), w z uwagi na wycofanie wyrobu przez producenta od sprzedawcy. Zaskarżoną decyzją Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że skoro wyrób budowlany objęty postępowaniem został wycofany z obrotu, zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 2 u.w.b. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie sprostała przewidzianym prawem wymogom, ponieważ – pomimo kwestionowania przez Spółkę prawidłowości ustaleń w sprawie – nie zawiera weryfikacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie przyjętej przez ten organ niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi w u.w.b. WSA wskazał, że wydanie prawidłowej decyzji w oparciu o art. 32 pkt 2 u.w.b. wymaga poczynienia określonych ustaleń co do okoliczności faktycznych, jakich zaistnienie warunkuje zastosowanie ww. przepisu, tj. ustalenia czy wyrób budowlany jest objęty normą zharmonizowaną, czy też została wydana dla niego europejska ocena techniczna, w jakim zakresie wyrób jest niezgodny z wymaganiami określonymi cyt. ustawą oraz czy stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte lub czy wyrób został wycofany z obrotu. Organ pierwszej instancji nie wskazał dokładnie uchybień w zakresie wymogów przypisanych informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych dla przedmiotowego wyrobu budowlanego, nie wyjaśnił również zasadności stanowiska w tym zakresie. Organ odwoławczy również tylko ogólnikowo wskazał zakres nieprawidłowości, nie wyjaśniając precyzyjnie tej kwestii. W ocenie sądu oznacza to, że organy nie sprostały zasadom: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.), co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści decyzji obu instancji trudno wywieść, jakie okoliczności faktyczne i z jakich powodów legły u podstaw ich wydania, co zdaniem sądu oznacza, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uznanie, że wskazane powyżej naruszenia dotknęły decyzji obu instancji musiało zatem skutkować ich uchyleniem. Za niezasadny WSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia uprawnień strony przewidzianych w art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 pkt u.w.b. poprzez błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy naruszając normy postępowania, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny wskazując, że wyrób budowlany został wycofany z obrotu spełniając tym samym przesłankę do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności wskazał, że motywem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia był fakt wycofania z obrotu wyrobu budowlanego, co zostało wskazane w decyzjach organów obu instancji. W ocenie Inspektora, skoro przepis art. 32 u.w.b. obliguje organ do umorzenia postępowania w przypadku wycofania z obrotu wyrobu budowlanego, bezcelowe było orzekanie, w jakim zakresie wyrób nie spełnia wymagań ustawy. Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Inspektor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA za trafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na błędnym uznaniu, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Trafność stawianego zarzutu, a tym samym wadliwość kontrolowanego wyroku, wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku umorzenia postępowania ze względu na wycofanie produktu budowlanego z obrotu obowiązkiem organu jest wykazywanie właściwości technicznych tego produktu. Artykuł 32 pkt 2 u.w.b. jednoznacznie stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi ustawą zostanie usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że produkt objęty postępowaniem administracyjnym został wycofany z obrotu, zatem sąd pierwszej instancji mógł co najwyżej kontrolować ten aspekt sprawy, a nie zgodność tego produktu z wymaganiami ustawy i tylko z tej perspektywy powinien wyznaczać zakres możliwego postępowania. Analiza treści uzasadnienia decyzji Inspektora i akt sprawy prowadzi do wniosku, że redukcja kominowa, jako wyrób budowlany, została wycofana ze sprzedaży, co potwierdzili pracownicy organu pierwszej instancji w dniu 30 września 2019 r. W takim przypadku zaistniała przesłanka z art. 32 pkt 2 u.w.b. i ta okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, a nie spełnianie przez wyrób warunków określonych przepisami prawa. Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za zasadny. Biorąc ten fakt pod uwagę NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił w całości zaskarżony wyrok i uznając – zgodnie z art. 188 p.p.s.a. – że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i nie pozostawia wątpliwości, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę spółki jako nieusprawiedliwioną. Z tych powodów NSA orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 460 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej oraz kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.