II GPP 5/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi V. S.A. z siedzibą w W. (dawniej: V. S.A. z siedzibą w W.) na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2319/19 w sprawie ze skargi V. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej oraz nałożenia kary pieniężnej postanawia: 1. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 2. przyznać V. S.A. z siedzibą w W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 3. zwrócić V. S.A. z siedzibą w Warszawie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczoną opłatę od skargi na przewlekłość postępowania przed tym Sądem w wysokości 200 (dwieście) złotych.

Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. V. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) złożyła skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W skardze wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania zażaleniowego w przedmiocie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2319/19, zaskarżonego przez skarżącą zażaleniem z dnia 7 stycznia 2020 r., prowadzonego nadal przez ten Sąd w sprawie; 2. wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zalecenia Sądowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pod sygn. akt VI SA/Wa 2319/19, co do niezwłocznego przekazania zażalenia do rozpoznania przez NSA; 3. zasądzenie od Skarbu Państwa odpowiedniej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł na rzecz skarżącej z tytułu przewlekłości postępowania; 4. zasądzenie od Skarbu Państwa – stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm. - dalej: ustawa) – od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa; 5. niezwłoczne przekazanie na podstawie art. 7 ustawy skargi do NSA. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. złożyła zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2319/19, odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], na mocy której m.in. została nałożona na skarżącą wysoka kara finansowa w wysokości 1.700.000 zł. Od do dnia złożenia skargi na przewlekłość upłynęło 6 miesięcy, jednak WSA nie przekazał akt do NSA w celu rozpoznania zażalenia. Zdaniem skarżącej, z istoty rzeczy wynika, że kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wymaga szybkiego rozstrzygnięcia, aby ewentualne zastosowanie tej instytucji miało wymierny sens i znaczenie dla skarżącego, na wypadek wygrania postępowania sądowoadministracyjnego. Przetrzymywanie akt sprawy w Sądzie, który wydał zaskarżone postanowienie, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przekazanie akt do NSA, to czynność techniczna, niewymagająca nakładu pracy, szczególnie gdy bierze się pod uwagę bliską odległość między oboma sądami. Zdaniem skarżącej oceny sytuacji nie zmienia stan pandemii COVID-19, ponieważ został on ogłoszony po przeszło dwóch miesiącach od daty wniesienia zażalenia, a ponadto sam w sobie nie wykluczał przekazania akt. Po wtóre, od 25 maja 2020 r. uchylone zostały ograniczenia związane z biegiem terminów sądowych. Sądy, które wstrzymały nawet wysyłkę w tym okresie, przez kolejny miesiąc nadrobiły to, uruchamiając zmasowaną korespondencję. Skarżąca podniosła, że stan przewlekłości badany jest wstecz, także gdy zostanie on usunięty w trakcie postępowania o przewlekłość. Wysokość żądanego w skardze zadośćuczynienia skarżąca uzasadniła wagą sprawy, w tym wysokością nałożonej kary finansowej, jak i skalą przewlekłości. Uchybienie terminom spowodowało nieodwracalne szkody w majątku spółki. W czasie pandemii domy maklerskie przeżywały okres znacznego napływu nowych klientów oraz środków do obracania nimi na giełdzie. W świetle powyższego wstrzymanie wykonalności decyzji umożliwiłoby restrukturyzację finansową skarżącej, co wiązałoby się ze spłatą zadłużenia i odzyskaniem możliwości funkcjonowania oraz konkurowania na rynku. Zakres szkody z tym związanej, dalece przekracza wysokość maksymalnej kwoty możliwej do uzyskania w tym trybie i będzie wymagać dochodzenia w odrębnym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu państwa zostało w ustawie zdefiniowane jako przewlekłość postępowania. Aby stwierdzić, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy ocenić w szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy). Przedstawione rozwiązania prawne uwzględniają dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka związany ze stosowaniem art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm.) stanowiącego, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. W świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, tak, jak według poglądów wyrażanych w orzecznictwie przez ETPCz, ocena, czy czas trwania postępowania mieści się w rozsądnym terminie, musi być przeprowadzana z uwzględnieniem okoliczności dotyczących każdej konkretnej sprawy (zob. wyroki z dnia: 27 czerwca 2000 r., Frydlender przeciwko Francji, skarga nr 30979/96, Lex nr 76766; 27 kwietnia 2004 r. Krzewicki przeciwko Polsce, skarga nr 37770/97, Lex nr 56787). ETPCz podkreślił jednocześnie w orzecznictwie, że Konwencja nakłada na państwa obowiązek zorganizowania systemów prawnych w sposób umożliwiający sądom spełnienie wszystkich wynikających z niego warunków, łącznie z obowiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena, czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest dokonywana na podstawie obiektywnych i ustawowych kryteriów w odniesieniu do realiów faktycznych i prawnych konkretnej sprawy (por. postanowienia NSA z dnia: 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FPP 11/11; 8 maja 2012 r., sygn. akt II FPP 3/12, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym dla uznania, że w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania, należy ustalić, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym oraz że zwłoka w postępowaniu sądowym była nieuzasadniona (A. Skoczylas, Ocena przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle orzecznictwa ETPC i NSA, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2005, nr 2-3, s. 56-61). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt sądowych, stan postępowania przed WSA w Warszawie przedstawiał się następująco. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane przez Sąd I instancji 5 grudnia 2019 r. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie 7 stycznia 2020 r. Pismo w tej sprawie wpłynęło do WSA w Warszawie 8 stycznia 2020 r., a jego odpis został wysłany do organu 31 stycznia 2020 r. i doręczony dnia następnego, czyli 1 lutego 2020 r. Zażalenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, celem rozpoznania zażalenia, w dniu 29 czerwca 2020 r. Mając na uwadze powyższą chronologię zdarzeń, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji działając bez nieuzasadnionej zwłoki - po pierwsze powinien był szybciej (niż w terminie trzytygodniowym) nadać do organu przesyłkę zawierającą odpis zażalenia, ponieważ pismo to nie zawierało braków formalnych, które podlegałyby uzupełnieniu. Następnie zaś mógł – po doręczeniu organowi odpisu zażalenia – wstrzymać się z wysłaniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do upływu terminu na złożenie przez organ odpowiedzi na zażalenie (7 dni od dnia doręczenia zażalenia, stosownie do art. 195 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) i uwzględnieniem czasu potrzebnego na doręczenie przesyłki pocztowej, na wypadek gdyby organ w tym trybie postanowił wnieść odpowiedź na zażalenie. Warto jednak wspomnieć, że oczekiwanie przez WSA w Warszawie na odpowiedź na zażalenie nie jest wymagane przez przepisy, ponieważ z przywołanego już art. 195 § 1 p.p.s.a. wynika, że pismo to może być wniesione wprost do NSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie sprawy Sąd I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, ponieważ nie przekazał w rozsądnym terminie zażalenia spółki do rozpoznania NSA. Przekazanie środka odwoławczego, nieobarczonego brakami formalnymi lub fiskalnymi, które podlegałyby uzupełnieniu, stanowi czynność techniczną, która nie wymaga dużego nakładu pracy ani nadzwyczajnych środków. Wobec tego nie znajduje uzasadnienia zwłoka w jej wykonaniu. Przewlekłość prowadzenia postępowania przez Sąd I instancji trwała więc od 1 lutego 2020 r. do 29 czerwca 2020 r. Okresu tego nie zmienia to, że od 14 marca 2002 r. do 23 maja 2020 r. został wprowadzony w Polsce stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii. Sprawa incydentalna wywołana zażaleniem na odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji, tym bardziej decyzji nakładającej na spółkę tak wysoką karę pieniężną, stanowiła sprawę pilną, w rozumieniu art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), w której nie zostały zawieszone terminy postępowania, a więc podlegającą przekazaniu do NSA w okresie epidemii. W konsekwencji powyższego NSA uznał, że należało przyznać skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy. Ustalając tę kwotę, NSA wziął pod uwagę, że w powyższym przepisie wskazano, że wysokość sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok przewlekłości. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie zwłoka trwała cztery miesiące i dwa tygodnie. NSA uwzględnił również, że przewlekłość dotyczyła jedynie postępowania incydentalnego. Z tego powodu uznano, że odpowiednią kwotą pieniężną będzie minimalna dopuszczalna kwota 2.000 zł. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy. O zwrocie opłaty od skargi orzeczono na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy. Nie było podstaw do wydania zaleceń Sądowi I instancji, na mocy art. 12 ust. 3 ustawy, ponieważ zażalenie zostało przekazane do NSA przed wpłynięciem do tego sądu obecnie rozpoznawanej skargi na przewlekłość. W ocenie NSA, nieuzasadniony był również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek skargi sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy. Z przepisów p.p.s.a. nie wynika natomiast podstawa prawna do zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.