II GPP 33/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi P. M. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 14/17 ze skargi P. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

W dniu 7 czerwca 2017 r. (data prezentaty WSA w Łodzi) P. M. wniósł skargę, określając ją jako "skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, Skarga na przewlekłość postępowania przed organami administracyjnymi i Sądem administracyjnym w Łodzi", podając sygnaturę akt sądowych III SA/Łd 14/17. Jednocześnie wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania prowadzonego przez organy administracji skarbowej, 2) rozpoznanie sprawy w terminie trzech miesięcy od rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, 3) zsądzenie od organów administracji skarbowej oraz WSA w Łodzi na rzecz skarżącego 160.000 zł jako odszkodowanie i zadośćuczynienie wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia złożenia skargi, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W treści skargi wskazano na "przewlekłość bezprawnego postępowania sądowoadministracyjnego trwającego znacznie dłużej niż to konieczne w prowadzonej ze szczególnym udręczeniem przez 4 lata bezczynności organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organa miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił nadto, że nie została rozpoznana przez WSA w Łodzi istota sprawy, bezprawnie zaniechano wydania postanowienia – mimo wniosku – w zakresie ustanowienia zastępcy procesowego "na okoliczność skarg o wznowienie postępowania sygn. akt III SA/Łd 14/17, skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania przez Sądem Administracyjnym w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 14/17". Skarżący wskazywał też na błędne pouczenia Urzędu Skarbowego w Łodzi, twierdził, że od wpływu sprawy do urzędu skarbowego do czasu wydania nieprawomocnego wyroku minęły 4 lata i postępowanie w sprawie trwa zdecydowanie dłużej niż to jest konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozpoznania sprawy. Z akt sprawy III SA/Łd 14/17 wynika następujący przebieg postępowania sądowoadministracyjnego: W dniu 6 grudnia 2016 r. skarżący złożył skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne. Odpowiedź Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na skargę P. M. została złożona do Sądu I instancji w dniu 4 stycznia 2017 r., a w dniu 27 stycznia 2017 r. skarżącemu doręczono odpis odpowiedzi organu na skargę oraz zawiadomienie o rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. Skarżący na rozprawie stawił się osobiście. W dniu 28 lutego 2017 r. Sąd I instancji oddalił skargę P. M., który następnie złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Odpis orzeczenia został skarżącemu doręczony w dniu 26 kwietnia 2017 r. W dniu 4 maja 2017 r. P. M. złożył wniosek o przyznanie mu prawa pomocy. Wniosek rozpoznano i postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r. referendarz sądowy w WSA w Łodzi m. in. przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego przez ustanowienie adwokata. Odpis postanowienia został skarżącemu doręczony w dniu 15 maja 2017 r., zaś w dniu 26 maja 2017 r. skarżącemu doręczono informację, że w dniu 19 maja 2017 r. do WSA wpłynęło pismo ORA w Łodzi o wyznaczeniu dla skarżącego pełnomocnika w osobie adw. F. N. Z kolejnej informacji dostarczonej przez ORA wynika, że pełnomocnikowi doręczono informację o ustanowieniu go pełnomocnikiem z urzędu w dniu 22 maja 2017 r. W dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2017 r., a odpis tej opinii WSA doręczył skarżącemu w dniu 21 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w pierwszej kolejności wymaga oceny, czy skarga ta spełnia prawem przewidziane wymogi. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1259 ze zm.; dalej: ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki), skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego. Według ust. 2 tego artykułu, skarga powinna ponadto zawierać: 1) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy; 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że jeżeli sąd rozpatrujący skargę na przewlekłość postępowania ma w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości oraz znaczenia dla strony wnoszącej skargę rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowania się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania, to skarga ta powinna wyraźnie wskazywać uchybienia sądu w zakresie terminowości bądź prawidłowości podjętych czynności sądowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GPP 6/12). W myśl zaś art. 9 ust. 1, skargę niespełniającą wymagań przewidzianych w art. 6 ust. 2 sąd właściwy do jej rozpoznania odrzuca bez wzywania do uzupełnienia braków. Oceniając skargę w świetle regulacji zawartych w przytoczonych wyżej przepisach, trzeba wziąć pod uwagę, że skarżący przywołał jako podstawę prawną swojej skargi przepisy ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – w tym art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 – wskazujące, że istotą tej skargi jest żądanie stwierdzenia naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Podał nadto sygnaturę akt - III SA/Łd 14/17 – to jest sprawy z jego skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Uznać zatem trzeba, że skarga zawiera dostatecznie jasno sprecyzowane żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej o sygn. akt III SA/Łd 14/17. Z treści wniosków i uzasadnienia skargi wynika natomiast, że dla uzasadnienia żądania skargi zasadniczo przytoczono okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego, nie zaś postępowania sądowoadministracyjnego, którego skarga dotyczy. Tymczasem, skoro stosownie do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy skarga dotyczy prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki na skutek działania lub bezczynności sądu, to oczywiste jest, że okoliczności odnoszące się do działania lub bezczynności organów w postępowaniu administracyjnym nie są okolicznościami uzasadniającym żądanie skargi – o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Trzeba też dodać, że brak sprecyzowania okoliczności uzasadniających żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania uniemożliwia ocenę czynności sądu wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Z tych właśnie względów wymagania z art. 6 ust. 2 ustawy uznaje się za konstrukcyjne (nieusuwalne), a ich niespełnienie pociąga za sobą odrzucenie skargi bez wzywania do uzupełnienia jej braków na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2011 r. I OPP 51/11). W rozpatrywanym przypadku jedyną okolicznością dotyczącą postępowania sądowoadministracyjnego jest – jak wskazał skarżący – brak wydania postanowienia w zakresie ustanowienia zastępcy procesowego "na okoliczność skarg o wznowienie postępowania sygn. akt III SA/Łd 14/17". Oceny wymaga tym samym, czy kwestia ustanowienia pełnomocnika po wydaniu nieprawomocnego orzeczenia jest okolicznością mogącą uzasadnić żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba zatem wyjaśnić, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Skargę na przewlekłość postępowania uznaje się za doraźną interwencję przeciwdziałającą niezasadnie przedłużającemu się postępowaniu sądowemu, a zatem jest środkiem prawnym zmierzającym do wyegzekwowania rozpoznanie sprawy przez sąd. Funkcją skargi jest zatem przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu. Skarga na przewlekłość postępowania ma zapewnić szybką reakcję na trwającą zwłokę w czynnościach sądu. Z tego właśnie omawiana skarga względu spełni swoją rolę tylko wówczas, gdy zostanie wniesiona w toku postępowania. Na gruncie powołanego przepisu zasadnie wywodzi się, że skargi nie można złożyć, gdy postępowanie zostało prawomocnie zakończone. Granicę czasową dla skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania stanowi zatem prawomocne zakończenie sprawy. Wynika to z podstawowej funkcji postępowania skargowego, która ma charakter kontrolny, co do sprawność postępowania (por. np. postanowienia NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OPP 50/11, z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OPP 17/12, z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OPP 48/1 oraz P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński: "Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego. Komentarz"; Oficyna 2010, komentarz do art. 22 i powołane tam orzeczenia). W niniejszej sprawie - jak wynika z przebiegu postępowania ustalonego na podstawie akt sprawy o sygn. akt III SA/Łd 14/17 - po doręczeniu skarżącemu odpisu wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. wraz z uzasadnieniem skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy m. in. o ustanowienie pełnomocnika procesowego, a wniosek w tym zakresie uwzględniono. Dla oceny, czy wydany w sprawie wyrok uprawomocnił się należy wskazać, że w myśl art. 168 § 1 ppsa, orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Ma to miejsce także wówczas, gdy bezskutecznie upłynie termin do wniesienia tego środka. Co do zasady, zgodnie z art. 177 § 1 ppsa, skargę kasacyjna wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Według art. 177 § 3, w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stosownie zaś do § 4, jeżeli pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. W przedstawionym stanie prawnym i w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w dacie składania rozpoznawanej skargi (7 czerwca 2017 r.) wyrok wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 14/17 nie był prawomocny. Bezczynność czy działania podejmowane przez Sąd I instancji na etapie od wydania wskazanego wyroku do czasu jego uprawomocnienia się uznać należy zaś za bezczynność lub działanie podlegające ocenie celem ustalenia przewlekłości, stwierdzenia której strona dochodzi skargą. Wobec powyższego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że rozpoznawana skarga jest dopuszczalna, jednak nie jest zasadna, wobec czego podlega oddaleniu. Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania może być bowiem uwzględniona tylko wówczas, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz, że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Trafnie podnosi się, że ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Skoro przepis ten stanowi, że ponowna skarga na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie może być wniesiona po upływie 12 miesięcy – to usprawiedliwione jest przyjęcie, że ustawodawca uznał za przewlekłe postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Skoro w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 14/17 - ze skargi skarżącego z dnia 6 grudnia 2016 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne - Sąd I instancji wydał wyrok po pierwszej rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. to zasadne jest stwierdzenie, że w tym zakresie w sprawie nie miała miejsca jakakolwiek zwłoka w rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się natomiast do podniesionej w sprawie okoliczności, która miała - zdaniem strony - uzasadniać żądnie skargi, tzn. do okoliczności związanych z wnioskiem o ustanowieniem pełnomocnika procesowego, trzeba podnieść, że - zgodnie z ustalonym przebiegiem postępowania - wniosek z 4 maja 2017 r. został uwzględniony a skarżącego poinformowano o ustanowieniu pełnomocnika z urzędu 15 maja 2017 r. Wobec faktu złożenia w dniu 13 czerwca 2017 r. przez tego pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2017 r. skarżącego – pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., doręczonym w dniu 21 czerwca 2017 r. - poinformowano również o braku podstaw do wyznaczenia nowego pełnomocnika z urzędu. Także w omówionym zakresie brak więc podstaw do stawiania Sądowi I instancji skutecznego zarzutu bezczynności czy też podejmowania czynności z naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, orzekł jak w sentencji postanowienia.