II GPP 21/18

Dnia 12 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi [...] na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 979/17 ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmianę składu Komisji Etyki postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

W dniu 18 maja 2018 r. (data nadania) [...] wniósł skargę na przewlekłość postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 979/17 z jego skargi na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmiany składu Komisji Etyki. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania skarżący podniósł, że w dniu 9 marca 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę i jak stwierdził: "Sąd jeszcze nie raczył merytorycznie zająć się sprawą, tylko wymyśla kruczki prawne". Jako przykład skarżący wskazał na "kuriozalne" w jego ocenie zarządzenie referendarza sądowego z dnia 14 lutego 2018 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 75 – dalej: ustawa o skardze na przewlekłość postępowania), strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania). Z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Szybkość orzekania nie może bowiem stanowić przeszkody we właściwym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ocena, czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest dokonywana na podstawie obiektywnych i ustawowych kryteriów w odniesieniu do realiów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FPP 11/11, oraz postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II FPP 3/12, CBOSA). O naruszeniu jednej z podstawowych zasad postępowania (rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie), określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, decyduje nie sam upływ czasu, ale nieuzasadnione przewlekanie procesu (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 15 stycznia 2003 r., sygn. akt II AKz 3/03, Wokanda 2004/3/44). Zatem dla uwzględnienia skargi konieczne jest ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. O przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowania czynności przez dany sąd. Przewlekłość zachodzi wtedy, gdy okres ten przekracza rozsądne granice (por. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GPP 4/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie, której dotyczy skarga na przewlekłość postępowania, WSA w Warszawie granic tych nie przekroczył. Z akt sprawy wynika, że skarga do WSA w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r. została złożona przez skarżącego za pośrednictwem tego organu w dniu 9 marca 2017 r. (data nadania). Zatem podczas oceny, czy doszło do naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania jego skargi bez nieuzasadnionej zwłoki uwzględnić trzeba okres, jaki minął od tej daty (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GPP 20/17). Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi doszło do następujących zdarzeń: - w dniu 25 kwietnia 2017 r. (data nadania) Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej przekazało do WSA w Warszawie skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz odpowiedzią na skargę, przy czym skarga wpłynęła do siedziby Sądu w dniu 28 kwietnia 2017 r.; - 4 maja 2017 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził wpisanie sprawy do rep. VI SA/Wa 979/17, wyznaczył sędziego sprawozdawcę. Ponadto, zarządził przedłożenie akt sprawy sędziemu referentowi celem oceny kwestii dopuszczalności wniesienia skargi, a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, rozważenia zasadności wezwania do uiszczenia wpisu sądowego oraz zbadania kompletności akt administracyjnych (k. 1 akt sądowych); - 16 maja 2017 r. zastępca Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził wezwanie pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 7 dni kompletu akt administracyjnych, zawierających uporządkowane, zszyte i ponumerowane oryginały dokumentów z akt administracyjnych lub ich kopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Zarządzenie to wykonano dnia 23 maja 2017 r. (k. 15 akt sądowych); - w dniu 6 czerwca 2017 r. wpłynęły do WSA w Warszawie kompletne akta sprawy zgodnie z zarządzeniem z dnia 16 maja 2017 r. (k. 19 akt sądowych), - postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa, który mieściłby się w zakresie rozstrzygnięć organów podlegających kognicji sądów administracyjnych - art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. (k. 22-27 akt sądowych), - w dniu 4 lipca 2017 r. do WSA w Warszawie wpłynęła skarga kasacyjna [...] na powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi (k. 32-38 akt sądowych); - postanowieniem z dnia 6 lipca 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną [...] od postanowienia tego Sądu z dnia 8 czerwca 2017 r. WSA wyjaśnił, że skarga kasacyjna została wniesiona w terminie, jednakże podpisał ją skarżący osobiście. Skarżący nie posiada zaś kwalifikacji koniecznych do sporządzenia tego rodzaju środka odwoławczego (k. 41-42 akt sądowych), - w dniu 10 sierpnia 2017 r. do WSA w Warszawie wpłynęło zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (k. 67-73 akt sądowych), - 30 sierpnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził: doręczenie odpisu zażalenia pełnomocnikowi organu, przedłożenie akt wraz z zażaleniem sędziemu sprawozdawcy celem możliwości zastosowania art. 195 § 2 i 3 p.p.s.a., wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia na postanowienie z dnia 6 lipca 2017 r. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia poprzez nadesłanie odpisu zażalenia. Zarządzenie to wykonano 6 września 2017 r. (k. 79 akt sądowych), - zarządzeniem z dnia 11 września 2017 r. sędzia sprawozdawca nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 195 § 2 p.p.s.a. (k. 79 akt sądowych), - 30 sierpnia 2017 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził wezwanie skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie z dnia 6 lipca 2017 r. Zarządzenie to wykonano 6 września 2017 r. (k. 80 akt sądowych), - w dniu 2 października 2017 r. do WSA w Warszawie wpłynął dodatkowy odpis zażalenia na postanowienie z dnia 6 lipca 2017 r. Jednocześnie skarżący uiścił wpis sądowy od zażalenia (k. 86 i 91 akt sądowych), - postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia 6 października 2017 r. Jednocześnie WSA zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od tego zażalenia. WSA stwierdził, że skarżący sporządził i wniósł zażalenie na odrzucenie skargi kasacyjnej samodzielnie z pominięciem przymusu adwokacko-radcowskiego (k. 94 – 95 akt sądowych), - w dniu 31 października 2017 r. do WSA w Warszawie wpłynęło zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie o odrzuceniu zażalenia (k. 100-104 akt sądowych), - 14 listopada 2017 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził wezwanie skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie z dnia 6 października 2017 r. Zarządzenie to wykonano 16 listopada 2017 r. (k. 109 akt sądowych), - zarządzeniem z dnia 27 listopada 2017 r. zastępca Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie uchylił zarządzenie z dnia 14 listopada 2017 r. o wezwaniu skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie z dnia 6 października 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z akt sprawy, skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej z dnia 28 czerwca 2017 r. wnioskował o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata (k. 113 - 114 akt sądowych), - 13 grudnia 2017 r. referendarz sądowy zarządził wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o przyznanie prawa pomocy poprzez złożenie tego wniosku na urzędowym formularzu. Zarządzenie to wykonano 10 stycznia 2018 r. (k. 118 akt sądowych), - w dniu 8 stycznia 2018 r. do WSA w Warszawie wpłynęło zażalenie skarżącego na zarządzenie zastępcy Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. uchylające zarządzenie z dnia 14 listopada 2017 r. o wezwaniu skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego. W treści tego zażalenia skarżący cofnął wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym (k. 120-122 akt sądowych), - 10 stycznia 2018 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie w związku z oświadczeniem skarżącego o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, zarządził przedstawić akta sprawy referendarzowi sądowemu celem podjęcia dalszych czynności w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zarządzenie to wykonano 11 stycznia 2018 r. (k. 124 akt sądowych), - zarządzeniem z dnia 14 lutego 2018 r. referendarz sądowy w zawiązku z oświadczeniem skarżącego o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy - pozostawił ten wniosek bez rozpoznania (k. 137-139 akt sądowych), - wobec tego 5 kwietnia 2018 r. Przewodniczący Wydziału VI WSA w Warszawie zarządził wezwanie skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie z dnia 6 października 2017 r. Zarządzenie to wykonano 25 kwietnia 2018 r. (k. 143 akt sądowych), - w dniu 23 maja 2018 r. do WSA w Warszawie wpłynęło zażalenie skarżącego na ww. zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. (k. 153 akt sądowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony ciąg czynności podejmowanych w toku postępowania przed WSA w Warszawie nie wskazuje, aby doszło do przewlekłości tego postępowania. Każda czynność procesowa była podejmowana bez nieuzasadnionej zwłoki. Od daty wpływu skargi do WSA w Warszawie, tj. od dnia 28 kwietnia 2017 r. do dnia wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, tj. 8 czerwca 2017 r. upłynęło niespełna półtora miesiąca. W tym okresie WSA w Warszawie podejmował niezbędne, przewidziane prawem czynności, tj. m.in. zarządził wezwanie pełnomocnika organu do przedłożenia kompletu akt administracyjnych, które organ nadesłał w dniu 6 czerwca 2017 r. W tym miejscu należy podkreślić, że kolejne podejmowane przez WSA w Warszawie czynności procesowe były związane z środkami odwoławczymi wnoszonymi przez skarżącego, tj.: skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, która została odrzucona, zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, które również zostało odrzucone, zażalenia na postanowienie o odrzuceniu zażalenia, zażalenia na zarządzenie zastępcy Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. oraz złożonym, a następnie cofniętym wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W tym zakresie działania WSA stanowiły realizację obowiązków nałożonych na sąd w przepisach p.p.s.a. Przy czym jak wynika z akt sprawy - wnoszone przez skarżącego w toku postępowania środki odwoławcze - były obarczone brakami, do których usunięcia Sąd był zobowiązany wezwać skarżącego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jej wyjaśnienia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także charakter sprawy, zachowanie stron, a w szczególności strony, która zarzucała przewlekłość postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GPP 12/13). A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego o przewlekłości postępowania nie świadczy okoliczność, że zarządzeniem z dnia 14 lutego 2018 r. referendarz sądowy pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o przyznanie prawo pomocy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia tego zarządzenia, zostało ono wydane w związku z oświadczeniem skarżącego o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że oczywiście nie można zarzucać skarżącemu korzystanie z przysługującego mu prawa do cofnięcia wniosku o przyznanie prawa pomocy, jednakże skarżący musi mieć świadomość, że rozpatrywanie przez sąd składanych przez skarżącego środków procesowych - będzie się wiązało z wydłużeniem prowadzonego przez sąd postępowania. Zatem w zaprezentowanych okolicznościach sprawy za całkowicie nieuzasadnioną należny uznać skargę skarżącego, który wskazuje, że jego prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy sprawy oraz oceniając terminowość podejmowanych czynności wskazuje, że Sąd podejmował czynności w rozsądnych terminach, zaś przebieg postępowania zdeterminowany był w znacznej mierze działaniami samego skarżącego i składanymi przez niego środkami procesowymi. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania - orzekł jak w sentencji postanowienia.