II GNP 1/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi M. P. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II GSK 1061/22 w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1061/22 oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1943/21 oddalającego skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej SKO) z dnia 14 maja 2021 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod pawilon handlowy. W motywach wyroku stwierdzono, że SKO prawidłowo wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności nie dopatrując się w decyzji dotychczasowej rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.), bowiem wykonało wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1810/19, w szczególności zaś uzupełniło postępowanie wyjaśniające i ustaliło, czy na datę 4 kwietnia 2006 r. pawilon skarżącego znajdował się w pasie drogowym ulicy Ś. [...]. Na podstawie zaświadczenia Urzędu m.st. Warszawy z dnia 9 marca 2021 r., nr [...] ustaliło jednoznacznie, że na tę datę w operacie ewidencji gruntów i budynków widniał wpis budynku, którego budowę zakończono w 2004 r., o pow. użytkowej 54 m2 i nr ewidencyjnym [...]. Prawidłowo zatem przyjęto, że skoro na działce nr [...] znajdował się budynek, a działka była oznaczona jako "dr" (użytek drogowy), to tym samym decyzja udzielająca zezwolenia na zajęcie przez ten obiekt pasa drogowego nie była obciążona rażącym naruszeniem prawa i nie zasługiwała na usunięcie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Przeciwnie, powinna pozostać w obrocie prawnym, bowiem w postępowaniu zwykłym znaleziono dostateczne powody, aby przyjąć, że obiekt mieścił się w obrębie pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889). Linie rozgraniczające grunt obejmowały bowiem drogę, która stanowiła konieczną część pasa drogowego. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.). Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że kwestionowana decyzja dotychczasowa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyrok I instancji oddalający skargę na taką decyzję organu nadzoru okazał się prawidłowy. Od wyroku tego M. P. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wyrokowi temu zarzucił rażące naruszenie: - art. 2 w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 854, zwanego dalej Traktatem), w zakresie w jakim zawiera wartość (zasadę) państwa prawnego, tj. zasadę legalizmu, polegające na błędnej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów wskazujące na przebieg drogi na działce oznaczonej jako "dr" nie były dostateczne aby twierdzić, iż obiekt (pawilon handlowy) położony na tak rozumianej drodze znajduje się w pasie drogowym, tj. pasie "wytyczonym geodezyjnie" i – konsekwentnie – że wymagał uzyskania zezwolenia udzielonego decyzją dotychczasową. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1061/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a., od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Naruszenie prawa spełniające kryteria uwzględnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno więc być: a) naruszeniem rażącym i b) naruszeniem normy prawa Unii Europejskiej (a więc aktu prawnego Unii Europejskiej w rozumieniu art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). To skarżący powinien wskazać przepis prawa UE, który uległ naruszeniu (H. Filipczyk, Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia za naruszenie prawa Unii Europejskiej, Przegląd Podatkowy 2013, Nr 2, s. 39). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, służącym zaskarżeniu prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem. Istotą tego środka jest wykazanie, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane niezgodnie z prawem i z bezprawności wynika szkoda. Przesłanki bezprawności, o których mowa w art. 285a § 3 p.p.s.a. zostały ograniczone do naruszeń norm prawa UE w stopniu rażącym. Rażące naruszenie, w tym skutkujące uwzględnieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to naruszenie oczywiste, bezsporne i odbiegające od normy pozostawanie w sprzeczności z treścią przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GNP 1/14, CBOSA). To takie naruszenie, które po jego zestawieniu z treścią przepisu wykazuje jednoznaczną sprzeczność orzeczenia z prawem, bez konieczności podejmowania się zabiegów interpretacyjnych; niezgodność w tym ujęciu nie stanowi błędnej wykładni polegającej na wyborze jednego z konkurencyjnych wyników procesu wykładni prawa. Skarga ta nie prowadzi, co do zasady, do eliminacji zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego (poza przypadkiem z art. 285k § 3 p.p.s.a.), a służy dostarczeniu skarżącemu prejudykatu w celu dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania (J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1434 i 1435). W realiach badanej sprawy, przy wydawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1061/22 nie doszło do rażącego naruszenia norm Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a., stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Traktatu, Unia opiera się ma wartościach poszanowania osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości (zd. pierwsze); wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluraliźmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn (zd. drugie). W myśl art. 19 ust. 1 Traktatu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane (zd. pierwsze); zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów (zd. drugie). Po pierwsze, przepis art. 19 ust. 1 Traktatu nie odpowiadał wymogom wzorca kontroli prawomocnego orzeczenia sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny działającego w reżimie art. 285a § 3 p.p.s.a., bowiem wyłącznym probierzem oceny legalności kwestionowanego prawomocnego orzeczenia mogą być n o r m y prawa UE, które nadają się do zastosowania w sprawie; powinny być to normy, które odnoszą się do relacji społecznych dających się powiązać z wynikiem sporu sądowego, a tak w tym wypadku się nie stało. Przedmiotem regulacji art. 19 ust. 1 Traktatu jest struktura organizacyjna Trybunału Sprawiedliwości UE (zd. pierwsze) oraz idea stanowiąca podstawę jego ustrojowej funkcji, tj. "zapewnienie poszanowania prawa w wykładni" (zd. drugie). Sprawa zakończona kwestionowanym wyrokiem sprowadza się do wykrycia lub niewykrycia kwalifikowanej wady decyzji ostatecznej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego – nie wykazuje jakiejkolwiek płaszczyzny wspólnej organizacji wewnętrznej i funkcji ustrojowej Trybunału Sprawiedliwości EU. Również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu skargi, nie spełnia wymogów "normy prawa UE". Ustawodawca krajowy jest w tym zakresie konsekwentny. Wynik aktywności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości UE może stanowić podstawę zabiegów o wzruszenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w oparciu o art. 272 § 2a p.p.s.a., a więc w postępowaniu wznowionym, a nie w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie wydania prawomocnego wyroku z naruszeniem prawa na podstawie art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. Po drugie, art. 2 zd. drugie Traktatu (zarzut skargi obejmował cały art. 2) nie zawiera jakiegokolwiek probierza, wedle którego można byłoby przeprowadzić ocenę zgodności z prawem wyroku rozstrzygającego sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta nakazuje państwom członkowskim dążenie do uformowania społeczeństwa opartego na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz równości kobiet i mężczyzn. Relacja do podstawy prawnej decyzji kontrolowanej przez sądy obu instancji (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie pozwala na znalezienie puntu łączącego kwestionowany wyrok z zakresem przedmiotowym art. 2 zd. drugie Traktatu. Po trzecie, nieskuteczny musiał okazać się zarzut rażącego naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 2 zd. pierwsze Traktatu w zakresie, w jakim formułuje on wartość określoną jako "wartość państwa prawa", nazwaną przez skarżącego obowiązkiem sądu stosowania się do zasady legalizmu. Prawny nakaz działania praworządnego nie jest wartością właściwą tylko porządkowi prawa europejskiego i w badanej sprawie już przepisy prawa krajowego w postaci art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP) oraz art. 6 k.p.a. w granicach badanej sprawy, wiązały Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji i organ nadzoru. Natura zasady legalizmu wymaga działania przez organy władzy publicznej, w tym sądy, zgodnie z prawem. Ergo, wymaga wskazania innego niż sama ta zasada, przepisu prawa, z którym kłóci się aktywność organu władzy publicznej. Ani zarzuty, ani obszerne uzasadnienie skargi, nie przywołują choćby jednego takiego przepisu prawa UE, a więc przepisu spełniającego wymogi art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a., którego naruszenie prowadziłoby do twierdzenia o rażącym stopniu naruszenia art. 2 zd. pierwsze Traktatu. Jak wynika z argumentacji skargi o stwierdzenie wydania prawomocnego wyroku z naruszeniem prawa, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku odwołując się do "błędu wykładni" podlegającego na tym, iż art. 4 pkt 1 u.d.p. powinien być rozumiany jako traktujący jako pas drogowy dopiero taki pas gruntu, który wydzielono geodezyjnie, a nie taki – jak przyjął organ działający w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym (w sprawie o udzielenie zezwolenia) – który jest wykazany jako droga w operacie ewidencji gruntów. Przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1061/22 nie była w ogóle sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia, lecz sprawa w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej udzielającej takiego zezwolenia. Rolą organu nadzoru (SKO), a następnie Sądów obu instancji, była wyłącznie wypowiedź co do tego, czy w stopniu rażącym naruszono prawo orzekając ostatecznie o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Konkluzja Naczelnego Sądu Administracyjnego była negatywna, bowiem to, iż zezwolenie skierowano do osoby władającej obiektem budowalnym lokowanym na drodze uwidocznionej w ewidencji gruntów nie spełniło wymogów stawianych rażącemu naruszeniu prawa w postaci art. 4 pkt 1 u.d.p. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. nie jest – jak chciałby tego skarżący – kolejną instancją, w której można zarzucać nieważność decyzji dotychczasowej o zezwoleniu na zajęcie pasa z powodu rażącego naruszenia art. 4 pkt 1 u.d.p. Jego istotą w realiach podstawy prawnej kwestionowanego wyroku może być tylko to, czy przepis prawa UE sprzeciwiał się (i to w sposób rodzący naruszenie w stopniu rażącym) akceptacji poglądu organu nadzoru, iż decyzja dotychczasowa nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa krajowego (w postaci art. 4 pkt 1 u.d.p.). Na taki przepis prawa UE skarżący nie wskazał, a samo przywołanie zasady praworządności nie jest dostateczne aby jako rażące naruszenie prawa unijnego traktować działanie zgodnie z polską ustawą (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i eliminować z obrotu prawnego tylko te ostateczne decyzje, które w jednoznaczny, kwalifikowany sposób (a więc inny, niż błąd wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p.) naruszały prawo. Innymi słowy, wydanie wyroku chroniącego zasadę trwałości decyzji ostatecznej z art. 16 § 1 k.p.a. do granic wyznaczonych rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało przez skarżącego zakwestionowane z użyciem wzorca kontroli legalności obejmującego odpowiedni przepis prawa UE. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.