II GNP 1/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi M. K. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 858/20 oddalającego skargę M. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry postanawia: 1) odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 858/20; 2) zwrócić M. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem opłaty stałej od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

I Pismem z 16 listopada 2022 r. M. K. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 858/20, którym sąd oddalił jego skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] czerwca 2020 r. lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Skarżący, opierając skargę na podstawie z art. 285a § 2 w zw. z art. 285f § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez jego niezastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej pomimo upływu pięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od 3 lutego 2015. r., tj. od daty kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w Przemyślu. Podnosząc to naruszenie skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 858/20 w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ oraz Sąd pierwszej instancji nie przyjęły z urzędu okoliczności, że w dniu wydania decyzji, tj. [...] czerwca 2020 r., upłynął termin administracyjny do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności oraz do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Nadto stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tych zasad, zdaniem skarżącego, nie zrealizowano wydając zaskarżoną decyzje, jak i umknęło to również sądowi pierwszej instancji, który oddalił skargę nie stosując przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., wedle których sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skarżący wyjaśnił, że nie wskazywał zarzutu przedawnienia uprawnienia organów do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, ale w jego ocenie, sąd rozpoznając sprawę winien zbadać i stwierdzić, że kary nie należy liczyć zgodnie z zasadami określonymi w art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz.900 ze zm.; dalej: "o.p") i na tej podstawie ustalić, że ostateczna decyzja organu została doręczona stronie po upływie terminu przedawnienia. Kwestia przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry uregulowana została w art. 189g § 1 k.p.a. i to ten przepis winien być podstawą obliczenia upływu terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zastosował art. 189g § 1 k.p.a., którego zastosowanie prowadziłoby do konstatacji, że ostateczna decyzja Dyrektora Administracji Skarbowej w Rzeszowie została doręczona już po upływie terminu przedawnienia, co powinno skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że doznał szkody, w wysokości 10 800 zł, albowiem dotychczas zapłacił tę kwotę na rzecz Skarbu Państwa, natomiast pobranie tej kwoty jest o tyle nieuzasadnione, o ile należało wyeliminować na skutek wyroku sądu pierwszej instancji decyzję organu pierwszej instancji oraz następującą po niej decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie. Zakładając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchyliłby, wskazane, decyzje i postępowanie umorzył, skarżący nie doznałby uszczerbku majątkowego we wskazanej powyżej kwocie. II Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie złożył odpowiedź na skargę strony skarżącej i wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności podkreślić należy, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego stanowi nadzwyczajny środek procesowy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że istotą postępowania zainicjowanego tą skargą jest możliwość wydania prejudykatu otwierającego drogę do realizacji roszczeń odszkodowawczych, a nie merytoryczna weryfikacja orzeczeń. Mając na uwadze taki charakter tej skargi, nie można traktować jej jako kolejnego środka zaskarżenia, alternatywnego względem skargi kasacyjnej, zażalenia, czy skargi o wznowienie postępowania sądowego. Tak więc jest to instytucja nadzwyczajna, mająca umożliwić realizację prawa, nadanego przez art. 77 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że co do zasady, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczyć może także orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym dopuszczalność zaskarżenia uzależniona jest od łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie: poprzez wydanie orzeczenia stronie musi zostać wyrządzona szkoda oraz zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie była i nie jest możliwa. W wyjątkowych przypadkach - jeśli niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela - skarga przysługuje również w sytuacji, gdy strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych (art. 285a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. ciężar wykazania, że w sprawie występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, spoczywa na stronie skarżącej. Od zadośćuczynienia temu obowiązkowi uzależniona jest dopuszczalność skargi, bowiem art. 285h § 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazuje NSA w postanowieniu z dnia 15 marca 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GNP 1/21, skoro hipoteza normy prawnej zawartej w art. 285a § 2 p.p.s.a. skonstruowana została przy użyciu pojęć niedookreślonych, na podmiocie inicjującym postępowanie ciąży obowiązek konkretyzacji przesłanek, uzasadniających dopuszczalność tego szczególnego środka procesowego. Otwartość znaczeniowa użytych w omawianym przepisie terminów umożliwia z jednej strony objęcie zakresem tej normy prawnej szerokiej grupy przypadków procesowych, z drugiej jednak nakłada na autora skargi wyższe rygory staranności w zakresie argumentacji uzasadniającej wyjątkowość przyjęcia przez sąd skargi do merytorycznego rozpoznania, pomimo faktu, że strony nie skorzystały w postępowaniu ze "zwyczajnych" środków zaskarżenia. Nieostrość pojęć użytych w omawianym przepisie sprawia, że stwierdzenie zaistnienia w sprawie "wyjątkowego przypadku", o którym stanowi art. 285a § 2 p.p.s.a., uzależnione jest od oceny sądu. Decydujący wpływ na tę ocenę ma argumentacja przedstawiona w skardze, stąd też jej autor - jako profesjonalny pełnomocnik - powinien przywiązywać szczególną wagę do uzasadnienia wniesionego pisma. W ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę należy w pełni zaakceptować stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA wskazujące na to, że wykazanie spełnienia przesłanek dopuszczalności rozpoznawanej skargi, w sytuacji wskazanej w art. 285a § 2 p.p.s.a., nie może się sprowadzać wyłącznie do powołania zwrotu, że "wyjątkowy przypadek polega na zmianie linii orzeczniczej sądu pierwszej instancji". Takie ujęcie kłóciłoby się z logiką przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji normatywnej, która w sposób jednoznaczny nakazuje traktować art. 285a § 2 p.p.s.a. jako wyjątek od normy prawnej sformułowanej w art. 285a § 1 tej ustawy. Niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia ma w omawianym wypadku charakter kwalifikowany, co oznacza, że autor skargi obowiązany jest skonkretyzować podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo prawa człowieka i obywatela, które zostały naruszone na skutek wydania kwestionowanego orzeczenia oraz precyzyjnie wykazać w drodze wyczerpującej i przekonywującej argumentacji, na czym te naruszenia polegały, zwłaszcza w świetle celów i funkcji postępowania sądowo administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II GNP 1/21). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozpoznawana skarga nie spełnia wyżej wskazanych warunków. Powołana w niej argumentacja wychodzi z założenia, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 858/20 wyjątkowy przypadek przemawiający na rzecz uwzględnienia skargi przejawia się w tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zmieniło podejście do stosowania, w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, art. 68 § 2 o.p. i przyjęło, że w tym zakresie może być stosowany dział IVa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulujący m.in. przedawnienie nałożenia kary. Zdaniem strony wnoszącej skargę ta zmiana powinna uzasadniać stanowisko, że niezaskarżenie wskazanego wcześniej wyroku jest przypadkiem wyjątkowym z art. 285a § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA stanowisko zaprezentowane w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie jest nietrafne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym okoliczność, że strona zrezygnowała z wniesienia kasacji, gdyż w jej ocenie nie miała do tego podstaw i nie wierzyła w jej skuteczność wobec braku jednoznacznego stanowiska sądów co do wykładni przepisów prawa będących podstawą jej roszczenia, nie jest "wyjątkowym wypadkiem" w rozumieniu art. 4241 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. 2023 poz. 1550), (któremu odpowiada art. 285a § 2 p.s.a.). Przepis ten nie obejmuje przypadków, gdy nieskorzystanie z takiego środka wynikało z subiektywnego przekonania strony o braku podstaw do jego wniesienia lub wątpliwości co do jego skuteczności albo "utraty zaufania do sądów" (por. postanowienia Sądu Najwyższego z: 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV CNP 37/07, LEX nr 315545; 7 lutego 2008 r., sygn. akt IV CNP 217/07, Biul. SN 2008, nr 5; 22 marca 2007 r., sygn. akt II CNP 35/07, LEX nr 308859). Podkreślić należy, że w sprawie, w której zapadł skarżony wyrok strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem mogła podejmować ochronę swych praw w trybie zwyczajnych środków prawnych. Skoro tego nie zrobiła, to obecnie nie może twierdzić, że nieskarżony skargą kasacyjną wyrok naruszył jej podstawowe prawa i wolności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 285h § 1 p.p.s.a. odrzucił skargę na niezgodność z prawem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). O zwrocie wpisu sądowego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 i art. 285I p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują, w przypadku odrzucenia skargi na niezgodność z prawem prawomocnego wyroku, zasądzenia kosztów postępowania.