II GNP 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi J.C. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 944/20 oddalającego skargę J.C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry postanawia: 1) odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 944/20; 2) zwrócić J.C. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem opłaty stałej od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Pismem z 4 listopada 2021 r. J.C. (dalej: skarżący) wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 944/20 , którym sąd oddalił jego skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) z [...] lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z [...] października 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Skarżący, opierając skargę na podstawie z art. 285a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji pominięcie regulacji, którą należało zastosować w ich miejsce, tj. art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), skutkujące nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej pomimo upływu pięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od 25 czerwca 2014 r., tj. od daty kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w Przemyślu. Podnosząc to naruszenie skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 944/20 w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w objętym skargą wyroku WSA uznał, że termin przedawnienia uprawnienia organów do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej należy liczyć zgodnie z zasadami określonymi w art. 68 § 2 o.p. i na tej podstawie ustalił, że ostateczna decyzja Dyrektora IAS została doręczona stronie przed upływem terminu przedawnienia. Tymczasem kwestia przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry uregulowana została w art. 189g § 1 k.p.a. i to ten przepis winien być podstawą obliczenia upływu terminu przedawnienia. WSA niewłaściwie zatem zastosował w sprawie art. 68 § 2 o.p., zamiast art. 189g § 1 k.p.a., którego zastosowanie prowadziłoby do konstatacji, że ostateczna decyzja Dyrektora IAS została doręczona już po upływie terminu przedawnienia, co powinno skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego poniósł on szkodę w wysokości 25 625 zł, tj. kwoty uiszczonej tytułem kary pieniężnej wraz z odsetkami, której wpłaty dokonał 24 września 2020 r. na rzecz organu egzekucyjnego (Urząd Skarbowy w Nowym Targu). Oddalenie skargi przez WSA spowodowało uprawomocnienie się zaskarżonej decyzji, zamykając skarżącemu drogę do domagania się zwrotu kwoty uiszczonej tytułem kary. Skarżący wskazał, że wzruszenie zaskarżonego wyroku WSA w drodze innych środków prawnych nie jest możliwe wobec upływu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 177 § 1 p.p.s.a.), jak również nie zachodzi, wedle wiedzy skarżącego, żadna z podstaw do wznowienia postępowania. Niemniej, w ocenie skarżącego w sprawie występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi (art. 285a § 2 p.p.s.a.), tj. niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku, która wynika z naruszenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Skarżący wskazał również na fakt, iż prowadzonych było przeciwko niemu 6 postępowań w analogicznych sprawach, co było źródłem bardzo silnego stresu, który negatywnie odbił się na jego zdrowiu, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaawansowany wiek (84 lata) oraz znaczny stopień niepełnosprawności wywołany poważnymi schorzeniami układu oddechowego oraz krążeniowego i znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Skarżący mając od pełnomocnika wiedzę o wynikach podobnych postępowań sądowych zrezygnował z wniesienia skargi kasacyjnej od niekorzystnego dla niego wyroku WSA w Rzeszowie. Gdy okazało się jednak, że pod wpływem orzecznictwa NSA sąd pierwszej instancji zmienił dotychczasowe stanowisko co do tego, jakie przepisy regulujące przedawnienie należy stosować w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o grach hazardowych i decyzje wydane po upływie terminów przedawnienia określonych w dziale IVa k.p.a. zaczęły być przez ten sąd powszechnie uchylane, skarżący postanowił wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2021 r. W ocenie skarżącego nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jak również z zasadą równości wszystkich wobec prawa jest sytuacja, w której o tym, w jaki sposób zostanie rozstrzygnięta skarga, decyduje de facto wynosząca zaledwie kilka dni różnica w dacie rozpoznawania skargi, przy jednoczesnym braku w tym czasie zmiany stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego stanowi nadzwyczajny środek procesowy. Zaznaczyć należy, że istotą postępowania zainicjowanego tą skargą jest możliwość wydania prejudykatu otwierającego drogę do realizacji roszczeń odszkodowawczych, a nie merytoryczna weryfikacja orzeczeń. Mając na uwadze taki charakter tej skargi, nie można traktować jej jako kolejnego środka zaskarżenia, alternatywnego względem skargi kasacyjnej, zażalenia, czy skargi o wznowienie postępowania sądowego. Jest to instytucja nadzwyczajna, mająca umożliwić realizację prawa, nadanego przez art. 77 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Co do zasady, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczyć może także orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym dopuszczalność zaskarżenia uzależniona jest od łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek. A mianowicie: poprzez wydanie orzeczenia stronie musi zostać wyrządzona szkoda oraz zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie była i nie jest możliwa. W wyjątkowych przypadkach – jeśli niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela – skarga przysługuje również w sytuacji, gdy strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych (art. 285a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. ciężar wykazania, że w sprawie występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, spoczywa na stronie skarżącej. Od zadośćuczynienia temu obowiązkowi uzależniona jest dopuszczalność skargi, bowiem art. 285h § 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 tej ustawy. Ponieważ hipoteza normy prawnej zawartej w art. 285a § 2 p.p.s.a. skonstruowana została przy użyciu pojęć niedookreślonych, na podmiocie inicjującym postępowanie ciąży obowiązek konkretyzacji przesłanek, uzasadniających dopuszczalność tego szczególnego środka procesowego. Otwartość znaczeniowa użytych w omawianym przepisie terminów umożliwia z jednej strony objęcie zakresem tej normy prawnej szerokiej grupy przypadków procesowych, z drugiej jednak nakłada na autora skargi wyższe rygory staranności w zakresie argumentacji uzasadniającej wyjątkowość przyjęcia przez sąd skargi do merytorycznego rozpoznania, pomimo faktu, że strony nie skorzystały w postępowaniu ze "zwyczajnych" środków zaskarżenia. Nieostrość pojęć użytych w omawianym przepisie sprawia, że stwierdzenie zaistnienia w sprawie "wyjątkowego przypadku", o którym stanowi art. 285a § 2 p.p.s.a., uzależnione jest od oceny sądu. Decydujący wpływ na tę ocenę ma argumentacja przedstawiona w skardze, stąd też jej autor – jako profesjonalny pełnomocnik – powinien przywiązywać szczególną wagę do uzasadnienia wniesionego pisma. Podkreślić przy tym należy, że wykazanie spełnienia przesłanek dopuszczalności rozpoznawanej skargi, w sytuacji wskazanej w art. 285a § 2 p.p.s.a., nie może się sprowadzać wyłącznie do powołania zwrotu, że "wyjątkowy przypadek polega zmianie linii orzeczniczej sądu pierwszej instancji". Takie ujęcie kłóciłoby się z logiką przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji normatywnej, która w sposób jednoznaczny nakazuje traktować art. 285a § 2 p.p.s.a. jako wyjątek od normy prawnej sformułowanej w art. 285a § 1 tej ustawy. Niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia ma w omawianym wypadku charakter kwalifikowany, co oznacza, że autor skargi obowiązany jest skonkretyzować podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo prawa człowieka i obywatela, które zostały naruszone na skutek wydania kwestionowanego orzeczenia oraz precyzyjnie wykazać w drodze wyczerpującej i przekonywującej argumentacji, na czym te naruszenia polegały, zwłaszcza w świetle celów i funkcji postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznawana skarga nie spełnia wyżej wskazanych warunków. Powołana w niej argumentacja wychodzi z założenia, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 944/20 wyjątkowy przypadek przemawiający na rzecz uwzględnienia skargi przejawia się w tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zmieniło podejście do stosowania, w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, art. 68 § 2 o.p. i przyjęło, że w tym zakresie może być stosowany dział IVa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulujący m.in. przedawnienie nałożenia kary. Zdaniem strony wnoszącej skargę ta zmiana powinna uzasadniać stanowisko, że niezaskarżenie wskazanego wcześniej wyroku jest przypadkiem wyjątkowym z art. 285a § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym okoliczność, że strona zrezygnowała z wniesienia kasacji, gdyż w jej ocenie nie miała do tego podstaw i nie wierzyła w jej skuteczność wobec braku jednoznacznego stanowiska sądów co do wykładni przepisów prawa będących podstawą jej roszczenia, nie jest "wyjątkowym wypadkiem" w rozumieniu art. 4241 § 2 k.p.c. (któremu odpowiada art. 285a § 2 p.s.a.). Przepis ten nie obejmuje przypadków, gdy nieskorzystanie z takiego środka wynikało z subiektywnego przekonania strony o braku podstaw do jego wniesienia lub wątpliwości co do jego skuteczności albo "utraty zaufania do sądów" (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z 20 kwietnia 2007 r., IV CNP 37/07, LEX nr 315545; z 7 lutego 2008 r., IV CNP 217/07, Biul. SN 2008, nr 5; z 22 marca 2007 r., II CNP 35/07, LEX nr 308859). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie, w której zapadł skarżony wyrok strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem mogła podejmować ochronę swych praw w trybie zwyczajnych środków prawnych. Skoro tego nie zrobiła, to obecnie nie może twierdzić, że nieskarżony skargą kasacyjną wyrok naruszył jej podstawowe prawa i wolności. Dla oceny tej sytuacji nie ma także znaczenia, że zaniechanie skorzystania ze skargi kasacyjnej było spowodowane niemożnością poniesienia kosztów postępowania sądowego, skoro strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i nie wnosiła o prawo pomocy w tym zakresie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 285h § 1 p.p.s.a. odrzucił skargę na niezgodność z prawem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). O zwrocie wpisu sądowego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 i art. 285l p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują, w przypadku odrzucenia skargi na niezgodność z prawem prawomocnego wyroku, zasądzenia kosztów postępowania.