II GNP 1/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi M. P. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1300/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję K. R. P. I. I. B. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia; 2. zwrócić M. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., oddalił skargę M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie odmowy dokonania tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 17 lipca 2017 r. do Pomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w G. wpłynęło oświadczenie skarżącego dotyczące tymczasowego wpisu na listę członków tejże Izby w okresie 2017/2018 w związku z zamiarem świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym - projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. Uchwałą z [...] września 2017 r. Okręgowej Rady Pomorska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa odmówiła skarżącemu dokonania tymczasowego wpisu na listę członków Izby. W motywach organ wskazał, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby w żądanym zakresie. Posiadał on wyłącznie tytuł Civil Engineers podczas gdy wykonywanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w nieograniczonym zakresie w pracach projektowych wymaga tytułu magistra inżyniera. Objętą skargą uchwałą Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że wśród dokumentów jakie skarżący złożył wraz z wnioskiem brak było jakiegokolwiek dowodu świadczącego o posiadaniu przez niego wymaganej przepisami prawa praktyki w zakresie świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym projektanta w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z informacjami uzyskanymi przez organ za pośrednictwem systemu IMI, skarżący nie figurował w rejestrze osób posiadających odpowiednie uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w związku z czym organ nie dysponował informacjami na temat wymaganego doświadczenia zawodowego oraz prowadzonej działalności na terytorium Wielkiej Brytanii. Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę stwierdził, że większość podniesionych przez stronę w skardze zarzutów koncentrowała się na kwestii uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego. Sąd stwierdził również, że powołanych w skardze przepisów dyrektywy 2005/36/WE zmienionej dyrektywą 2013/55/WE, art. 56 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.- "TFUE") oraz przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 2016 poz. 65) organ w ogóle nie stosował, wobec czego nie mogło dojść do ich naruszenia. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiot niniejszej sprawy nie obejmował kwestii uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego lecz wpisu tymczasowego na listę, o co sam skarżący wystąpił składając stosowne oświadczenie na wymaganym druku. Podkreślił również, że osoba zamierzająca świadczyć usługi transgraniczne, powinna posiadać wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego - w przypadku usług "transgranicznych" wpis tymczasowy, tak jak każda inna osoba, zamierzająca świadczyć przedmiotowe usługi w jednej z dwóch pozostałych, prawnie dopuszczalnych form ich świadczenia - posiadająca polskie uprawnienia lub uprawnienia zagraniczne "uznane" w Polsce. Skarżący nie wykazał aby spełniał wymagania do uzyskania wpisu na listę członków Okręgowej Izby w zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). M. P. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Sądu I instancji w oparciu o art. 285a § 3 w zw. z art. 285f § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 285e § 1 i § 3 p.p.s.a., zarzucając mu rażące naruszenie: I. art. 9 oraz art. 91 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przez Sąd art. 5, art. 7, art. 12 i art. 13 ust. 4 dyrektywy 2005/36/WE zmienionej dyrektywą 2013/55/WE w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych w zw. z art. 5 dyrektywy 2005/36/WE; II. art. 22 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 i w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Stosownie do art. 285e § 1 p.p.s.a. skarżący wskazał na powstanie szkody w majątku i uprawdopodobnia jej powstanie bezpośrednim związkiem z wykonaniem decyzji administracyjnych kwestionowanych w postępowaniu sądowo administracyjnym, którego dotyczy wyrok Sądu I instancji. W szczególności chodzi o brak możliwości ubiegania się przez skarżącego o 30.000 zł z tytułu pełnienia funkcji projektanta w przetargu ogłoszonym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w G., do którego skarżący przystąpił jako projektant podwykonawca firmy P. W. P., gdzie jako dokumenty potwierdzające posiadanie odpowiednich uprawnień przez M. P. zostały złożone dokumenty potwierdzające jego kwalifikacje zdobyte w Zjednoczonym Królestwie. Na dzień złożenia przetargu M. P. mógł przedstawić tylko swoje kwalifikacje zdobyte w Wielkiej Brytanii i to było w zupełności wystarczające. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku w całości. Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. (wpływ do Sądu I instancji – 28 sierpnia 2020 r.) skarżący uzupełnił skargę. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy, iż zasadą jest, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, przysługuje tylko wówczas, jeżeli zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285a § 1 p.p.s.a.). Takie ograniczenie dopuszczalności tejże skargi wynika z jej nadzwyczajnego i subsydiarnego wobec innych środków zaskarżenia charakteru oraz jest zgodne z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień). Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze środki prawne, które strona powinna wykorzystać przed wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, to w szczególności środki odwoławcze (zażalenie, skarga kasacyjna), skarga o wznowienie postępowania, wniosek o przywrócenie terminu. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że ten szczególny charakter skargi wynika z tego, iż – inaczej niż w przypadku skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego - uwzględnienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego nie prowadzi do wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonego orzeczenia (poza wyjątkowym przypadkiem wskazanym w art. 285k § 3 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając tą skargę, ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 285k § 2 p.p.s.a.). Zarówno zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pozostają w mocy. Skarga ta nie może być zatem w żadnym przypadku traktowana jako alternatywa dla środków odwoławczych oraz skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Nadzwyczajny charakter skargi uzasadnia również pogląd, że przepisy dotyczące tejże skargi powinny podlegać ścisłej wykładni. Dotyczy to zarówno przesłanek dopuszczalności skargi, jak i badania jej zasadności. Jeżeli strona zaniechała wniesienia tych środków lub co prawda je wniosła, ale zostały one odrzucone, to skarga o stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia będzie podlegała odrzuceniu. Dodać należy, że obowiązku skorzystania z przysługującego stronie środka prawnego nie może w żadnym wypadku wyłączyć jej subiektywne przekonanie, iż środek ten nie odniósłby zamierzonego skutku (por: postanowienie SN z 21.02.2007 r., sygn.. akt I CNP 5/07, Legalis; J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa: [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, re. F. Hauser, M.Wierzbowski, Komentarz , wyd. 4, Wydawn. C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 1182 i nast.). Nieskorzystanie przez stronę z przysługujących jej środków prawnych nie wyłącza jednak możliwości wniesienia skargi od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyjątkowych przypadkach, jeżeli strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. Również jednak w tym przypadku skarga jest niedopuszczalna, jeżeli możliwa jest zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych (art. 285a § 2 p.p.s.a.). O tym, czy w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 285a § 2 p.p.s.a., decyduje nie tylko waga naruszonych norm prawnych (podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo prawa człowieka i obywatela), ale i powody niekorzystania przez stronę z możliwości wniesienia środków prawnych (por. np. T. Wiśniewski [w:] H. Dolecki, T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, teza 10 do art. 4241; postanowienie SN z 29.11.2006 r., sygn.. akt II CNP 85/06, Legalis). Powodami takimi mogą być np.: ciężka choroba, katastrofa, klęska żywiołowa, lub błędna informacja udzielona przez pracownika sądu. Takie rozumienie "wyjątkowego przypadku", o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., akcentowano również w trakcie prac parlamentarnych nad instytucją tej skargi (por.: uchwała Sejmu RP z 4.02.2010 r. – Druk Sejmowy Nr 2718/VI, oraz wypowiedź L. Kieresa na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 9.02.2010 r. – Biuletyn Sejmowy Nr 3348/Vi, s. 4-5). Nadto przyjmuje się, że uznanie, iż w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek, nie przesądza jeszcze per se, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem. W szczególności ranga naruszonych norm prawnych wskazanych w art. 285a § 2 p.p.s.a. nie uchyla wymagań odnoszących się do oczywistego i rażącego charakteru naruszenia prawa, którego stwierdzenie jest jednym z warunków uwzględnienia skargi. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rację ma organ (Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa), która w odpowiedzi na skargę (z dnia 6 lipca 2020 r.) o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia WSA, wniesioną przez pełnomocnika skarżącego (z dnia 8 maja 2020 r. , wpływ do WSA – 15 maja 2020 r.) - podnosi, iż skarga ta nie spełnia wymogów określonych w art. 285a § 2 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera wskazania "wyjątkowego przypadku" uzasadniającego wniesienie tejże skargi. W istocie dopiero w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r. (wpływ do WSA w dniu 28 sierpnia 2020 r.) pełnomocnik skarżącego – M. P. – wskazuje na fakt, iż skarżący: "nie został przez sąd poinformowany o rozprawie" przed Sądem I instancji, a "o prawomocnym wyroku M. P. dowiedział się z wydziału informacji sądowej WSA na początku 2018 roku. W niniejszej sprawie WSA na podstawie informacji ze strony internetowej prowadzonej przez Pocztę Polską > (karta akt sądowych 61-62), przyjął, że zawiadomienie o rozprawie wraz z pouczeniem zostały skarżącemu doręczone. Jednakże z informacji tam zawartych nie wynika kto odebrał ww. przesyłkę i w jakim trybie została ona doręczona. Na podstawie informacji ze strony internetowej prowadzonej przez Pocztę Polską > nie można uznać iż przesyłka została doręczona – co potwierdza orzecznictwo (m.in. postanowienie NSA o sygnaturze akt II GZ 336/19)." (tak. na s. 5-6 tegoż pisma procesowego strony skarżącej). Wskazana wyżej okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest spełnieniem wymogu "wyjątkowego przypadku", o którym mowa jest w treści art. 285a § 2 p.p.s.a., również w świetle przywołanych wyżej poglądów doktryny i judykatury dotyczących tej kwestii. Stosownie do treści art. 285h § 2 p.p.s.a.: "Skarga podlega odrzuceniu, jeżeli zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest możliwa albo jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2" p.p.s.a. W analizowanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiła przesłanka do odrzucenia tejże skargi z uwagi na fakt, iż strona nie wykazała przekonująco zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 285a § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 285h § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę odrzucił w drodze postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o art. 232 pkt 1) p.p.s.a.