II FZ 793/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Po 1281/16 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Po 1281/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił S. G. (dalej: "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2016 r. w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych. Z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący w skardze do WSA w Poznaniu zawarł wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Oddalając wniosek Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wstrzymana, ponieważ akt ten nie posiada przymiotu wykonalności. Sąd wskazał, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie udzielają mu kompetencji do wstrzymania czynności egzekucyjnych czy też samego postępowania egzekucyjnego. Organem władczym do wstrzymania takiego postępowania jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, działający przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zarzucił naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że z literalnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać wykonanie w całości lub części wszystkich aktów lub czynności administracyjnych, chyba, że chodzi o przepisy prawa miejscowego. które weszły w życie. W niniejszej sprawie skarga została złożona na decyzję administracyjną niebędącą aktem prawa miejscowego, zatem zdaniem pełnomocnika, istnieje przewidziana przez ustawodawcę możliwość wstrzymania jej wykonania. Pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu w przedmiotowym postępowaniu, w tym w postępowaniu ze skargi skarżącego oraz postępowaniu zażaleniowym, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., a mianowicie: po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich z nich, które nadają się do wykonania. Trafnie WSA w niniejszej sprawie uznał, że brak cechy wykonalności zaskarżonej decyzji przesądza o niemożliwości pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymanie jej wykonania. Należy zgodzić się z poglądem reprezentowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I FSK 431/07, (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w żadnym przypadku nie mogą podlegać wykonaniu akty administracyjne odmawiające przyznania uprawnień, jak na przykład umorzenie odsetek lub rozłożenie na raty zaległości podatkowych, te bowiem niczego nie zmieniają w zakresie praw lub obowiązków strony. Ponadto wypada zauważyć, że decyzja odmowna nie ma przymiotu wykonania, tj. węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela i w pełni zgadza się z powyższymi poglądami, podkreślając raz jeszcze, że omawiana decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na swój charakter, nie wywołuje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na marginesie można dodać, że Sąd pierwszej instancji słusznie wytłumaczył, że nie ma prawnej możliwości udzielania ochrony tymczasowej stronie, która wnosi o wstrzymanie czynności egzekucyjnych czy samego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. Podejmowanie rozstrzygnięć w tym przedmiocie nie mieści się w kompetencji sądów administracyjnych, których zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sądy administracyjne, jak wynika to z zacytowanego wyżej przepisu, są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich aktów lub czynności organów administracji, jak też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach tej samej sprawy. Nie mają natomiast kompetencji do wstrzymania samego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., zażalenie oddalił. Natomiast w kwestii wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).