II FZ 1298/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 943/14 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego postanawia oddalić zażalenie.

W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 27 marca 2014 r. w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący "niemal wcale nie odniósł się do okoliczności, mogących wskazywać na ryzyko powstania znacznej szkody czy też skutków, trudnych do odwrócenia. Wskazał wyłącznie, że obciążenie go kosztami spowoduje negatywne konsekwencje prawne. Z całą pewnością takiego argumentu nie można uznać za wystarczający dla wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu". W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na braku dostatecznego rozpoznania i dokonania oceny prawnej wniosku, 2) art. 61 § 2 pkt 1) P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia, mimo, że strona w skardze dostatecznie i wyczerpująco uargumentowała, że w zaistniałym stanie sprawy zachodzą ku temu podstawy, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 2 pkt 1) P.p.s.a. i w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, świadczących o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 i ar. 166 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego i prawnego oraz brak precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na częściowo wadliwe sformułowanie zarzutów zażalenia. Przede wszystkim zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., tymczasem Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie mógł stosować i nie stosował, a postępowanie prowadził na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i na tej podstawie wydał również rozstrzygnięcie. Normy zawarte w art. 61 § 2 P.p.s.a. dotyczą zastosowania środka ochrony tymczasowej jedynie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie i na etapie postępowania sądowego nie mają zastosowania. Jeśli jednak przyjąć, że rzeczywistą intencją skarżącego było wskazanie na naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., to uwzględnić należy także fakt, że instytucja wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia ma charakter uznaniowy, stąd Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując kontroli instancyjnej – nie może odnosić się do merytorycznej strony rozstrzygnięcia, bowiem wkraczałby wówczas w zakres władzy dyskrecjonalnej przyznanej mocą przepisów ustawy sądowi rozpoznającemu wniosek. Z powyższych względów kontrola instancyjna dotyczyć może w tym wypadku jedynie proceduralnej strony postępowania wpadkowego. Oceniając zarzuty zażalenia z tej perspektywy, stwierdzić należy, że skarżący w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji w ramach postępowania w przedmiocie przyznania środka ochrony tymczasowej oraz stawia zarzut wadliwego uzasadnienia postanowienia. Z zarzutami tymi zgodzić się nie można. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że podmiotem inicjującym postępowanie wpadkowe był skarżący i to na nim ciążył – z mocy art. 61 § 3 P.p.s.a. - obowiązek wykazania, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Lektura uzasadnienia skargi, w której zawarty był wniosek, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do słusznej konstatacji, że wniosek nie został prawidłowo uzasadniony, tj. przede wszystkim nie wskazano w nim w sposób pełny i wyczerpujący okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie środka ochrony tymczasowej. Powyższe zagadnienie wielokrotnie było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1020/14 stwierdził, że " każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności jest dolegliwością finansową, wpływającą w określony sposób na funkcjonowanie zobowiązanego do zapłaty [...], jednak co do zasady nie oznacza to wyrządzenia szkody, poza tym ma niewątpliwie charakter odwracalny. W tej sytuacji obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek zapłaty spornej kwoty grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku wykonania zaskarżonej decyzji nie wystarczy zwrot zapłaconej dobrowolnie bądź wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami". Podobne stanowisko zajął NSA w orzeczeniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1539/14, w którym zauważono, że "niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne zaś do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków." W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano także, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Dla przykładu, w postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14 NSA stwierdził, że "obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że ogólnikowe powołanie się na możliwość wystąpienia szkody nie może być uznane za wyczerpujące uzasadnienie wniosku. Ponadto warto zwrócić uwagę także na fakt, że argumentacja przytoczona przez wnioskodawcę w zażaleniu w zasadzie stanowi powtórzenie argumentów skargi i dotyczy w istocie meritum sprawy poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. W cytowanym już powyżej orzeczeniu w sprawie o sygn. akt II OZ 661/14 NSA jednoznacznie stwierdził, że "Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne". NSA orzekający w niniejszym składzie podziela to stanowisko, w konsekwencji zaś uznaje, że kwestia dopuszczalności obciążenia wierzyciela, będącego organem administracji rządowej, kosztami egzekucyjnymi może zostać rozstrzygnięta dopiero w toku merytorycznego rozpoznania skargi, a przesądzanie jej na etapie postępowania wpadkowego w przedmiocie przyznania ochrony tymczasowej byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego przez WSA w Krakowie odpowiadało wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 w z. z art. 166 P.p.s.a. Z tych też względów zażalenie należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a.