II FSK 463/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Stefan Babiarz, WSA del. Marek Olejnik, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie i O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1154/13 w sprawie ze skargi O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 6 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami w całości.

II FSK 463/14 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1154/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 6 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. prowadzi postępowanie na podstawie tytułów wykonawczych, które w dniu 17 stycznia 2013 r. zostały doręczone spółce wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego. W dniu 1 marca 2013 r. spółka złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny oraz naruszenie przepisów art. 27 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej: u.p.e.a.) poprzez brak dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz brak wskazania pełnomocnictwa dla osoby, która w imieniu wierzyciela podpisuje tytuł wykonawczy. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia zarzutów. Spółka złożyła zażalenie, w którym wskazała, że bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia zarzutów. Postanowieniem z dnia 6 maja 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 8 marca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie: zgłoszonych zarzutów, wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i wniosku o uchylenie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że termin do złożenia zarzutów został przekroczony. Przedmiotowe tytuły wykonawcze doręczono bowiem w dniu 17 stycznia 2013 r., co oznacza, że termin ten minął w dniu 24 stycznia 2013 r., natomiast pismo stanowiące zarzuty nadano w placówce pocztowej w dniu 1 marca 2013 r. Wskazano, że również na etapie składania zarzutów spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zdaniem organu odwoławczego głównym motywem złożenia zażalenia było przywrócenie terminu do złożenia zarzutów, tymczasem Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w powyższym przedmiocie, gdyż adresatem tego wniosku winien być organ egzekucyjny. Podniesiono, że również adresatem wniosku o uchylenie zajęcia rachunku bankowego jest organ egzekucyjny. W skardze wywiedzionej od ww. decyzji spółka zarzuciła naruszenie m.in. art. 112, art. 7, art. 77, art. 107, art. 3., art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 stawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071, ze zm. dalej: k.p.a., formułując zarzuty wskazała również na art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz powołała się na "zasadę niezbędności". W zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż te, które wskazano w skardze. Sąd podniósł, że składając w dniu 1 marca 2013 r. w placówce pocztowej pismo zawierające zarzuty skarżąca uczyniła to z uchybieniem ustawowego terminu, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby spółka występowała do organu egzekucyjnego z wnioskiem o przywrócenie tego terminu. Zdaniem Sądu, rozważenia wymagała kwestia, jak powinno zostać sformułowane rozstrzygnięcie organu administracji w razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. Przepisy u.p.e.a. nie regulują tego zagadnienia, a w art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jedynie mowa, że "organ egzekucyjny (...) wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". WSA wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite i że w razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznają, że powinno się wówczas oddalić zarzuty, bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania, bądź umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów, bądź nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu. Zdaniem Sądu, ze sformułowania "postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów" nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności wydania orzeczenia o pozostawieniu zarzutów bez rozpoznania w razie zgłoszenia ich po terminie. Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia i wskazując, że art. 34§ 4 u.p.e.a. przewiduje wydanie postanowienia "w sprawie zgłoszonych zarzutów", wyjaśnił, iż zarzutów nie można uwzględnić gdy nie są merytorycznie zasadne lub wówczas gdy nie zostały spełnione wymogi formalne do ich wniesienia (np. uchybiono siedmiodniowemu terminowi do ich wniesienia). W związku z tym Sąd uznał, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku spółka zaskarżyła jego uzasadnienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (uzasadnienie) i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 9, art. 58 § 1 i art. 59 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybień organu administracyjnego, charakteryzujących się rażącym naruszeniem prawa i wobec tego skutkujących nieważnością postępowania; 2. art. 3 § 1 w zw, z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu ww. wyroku do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia; kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzuty skarżącego okazały się być bezzasadne; nadto tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia; ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej, do czego został zobligowany na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ww. ustawy. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez Sąd: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 k.p.a. i art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji (w zw. z art. 135 p.p.s.a.) mimo nienaruszenia przez organy art. 61a §1 k.p.a. oraz art. 34 § 4 u.p.e.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami musiałby skargę oddalić, stosując przepis art. 151 p.p.s.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) bez wskazania przez WSA, które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone przez organy oraz niewykazanie przez Sąd pierwszej instancji, iż powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 141 § 4 p.ps.a. na skutek wadliwie sporządzonego uzasadnienia, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zastosowanej w sprawie przez organy, tj. art. 61 a §1 k.p.a. oraz niewskazanie naruszeń prawa jakich miały dopuścić się organy, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie wyroku kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne: Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie i O. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 61 a par. 1 kpa i art. 34 par. 4 upea poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w K. jest bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że z akt sprawy wynika, iż tytuł wykonawczy doręczono Spółce w dniu 17 stycznia 2013 r. Ostatni dzień terminu do zgłoszenia zarzutów przypadał zatem na dzień 24 stycznia 2013 r. Składając w dniu 1 marca 2013 r. w placówce pocztowej pismo zawierające zarzuty skarżąca uczyniła to z uchybieniem terminu. Sąd pierwszej instancji rozważał jak powinno zostać sformułowane rozstrzygnięcie organu administracji w razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. Sąd wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują tego zagadnienia. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie nie jest jednolite. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów powinno się bądź oddalić zarzuty, bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania, bądź umorzyć posterowanie, bądź też nie uwzględniać zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie jest odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Przeprowadzając wykładnię art. 34 par. 4 u.p.e.a. uznać należy, że brak było podstaw do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24 par. 4 u.p.e.a. Pomimo niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu do ich wniesienia, wskazać należy, że w orzecznictwie nie odnajduje się formy rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych – odmowy wszczęcia postępowania. Pozbawiony uzasadnienia jest również zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie naruszeń prawa przez organy oraz niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia uznać należy, ze zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi i niewyjaśnienia podstawy prawnej, a sformułowany w skardze kasacyjnej skarżącej Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, prawidłowo interpretując mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po przedstawieniu stanu sprawy, Sąd pierwszej instancji omówił zarzuty podniesione w skardze, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił zajęte stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej skarżącej Spółki naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 9, art. 58 § 1 i art. 59 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybień organu administracyjnego w zakresie pouczenia o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów, które to naruszenia stanowiły w ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa i wobec tego skutkujące nieważnością postępowania. uznać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany przez Autora skargi kasacyjnej zarzut nie odnosi się do postanowienia, będącego przedmiotem kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Odstąpiono od orzeczenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 6