II FSK 3577/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Brolik po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Lu 6/16 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Wójta Gminy Stoczek Łukowski w przedmiocie nieterminowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Lu 6/16 ze skargi J.R. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Wójta Gminy Stoczek Łukowski (dalej: "Wójt") w przedmiocie nieterminowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 1 lutego 2016 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta dotyczącą niezałatwienia w terminie sprawy z jego wniosku o umorzenie zaległości podatkowych w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do sierpnia 2014 r. Wcześniej, w dniu 15 grudnia 2015 r., złożył w tym przedmiocie ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uznało ponaglenie to za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołując art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") wyjaśnił, że skarga na bezczynność przysługuje stronie, w stosunku do której, pomimo upłynięcia ustawowych terminów, w ogóle nie wydano rozstrzygnięcia w określonej przepisami formie. W rozpoznawanej sprawie Wójt w dniu 25 listopada 2015 r. wydał decyzję o odmowie umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą doręczył skarżącemu skutecznie w dniu 30 listopada 2015 r., zatem zarówno ponaglenie z dnia 15 grudnia 2015 r., jak i wniesiona później do Sądu skarga, złożone zostały po wydaniu i doręczeniu stronie w dniu 30 listopada 2015 r. rozstrzygnięcia przez organ podatkowy, czyli w czasie, w którym organ pierwszej instancji już sprawę rozstrzygnął. W tej sytuacji, nie można mówić o bezczynności organu, w znaczeniu, o którym mowa w art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił Skargę jako niedopuszczalną, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego zaskarżył w całości powyższe postanowienie zarzucając mu: 1) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 tej ustawy poprzez odrzucenie skargi z uwagi na okoliczność, że nie można mówić o bezczynności organu, o którym mowa w art. 139 O.p. ponieważ wydano rozstrzygnięcie w określonej przepisami formie – pomimo upłynięcia ustawowych terminów. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), odnieść się należało do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez WSA przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przystępując do oceny, czy w poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniał stan przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Posiłkując się wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, należy przyjąć, że pojęcie "bezczynności" rozumiane jest jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Na tle przywołanych przepisów można stwierdzić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosowej decyzji lub nie podjął odpowiedniej czynności. Wykładnią pojęcia czynności z zakresu administracji publicznej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (CBOSA), w uzasadnieniu której stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22). W konsekwencji, jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że Wójt w dniu 25 listopada 2015 r. wydał decyzję o odmowie umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą doręczył skarżącemu skutecznie w dniu 30 listopada 2015 r., zatem zarówno ponaglenie z dnia 15 grudnia 2015 r., jak i wniesiona później do Sądu skarga, złożone zostały po wydaniu i doręczeniu stronie w dniu 30 listopada 2015 r. rozstrzygnięcia przez organ podatkowy, czyli w czasie, w którym organ pierwszej instancji już sprawę rozstrzygnął. W tej sytuacji, nie można mówić o bezczynności organu, w znaczeniu, o którym mowa w art. 139 § 1O.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W rozpatrywanej sprawie odstąpiono od zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a nie postanowienia. Tak więc przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania do kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania także wówczas, gdy skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów (zob. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 702/05, CBOSA).