II FSK 3529/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA del. Jan Grzęda, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 405/13 w sprawie ze skargi P. Spółdzielni [...] w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od P. Spółdzielni [...] w P. na rzecz Rady Miejskiej w Przemyślu kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA") w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 405/13, ze skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Przemyślu (dalej: "Rada Miejska") z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 2/2013 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność powyższej uchwały. Podstawą prawną powyższego orzeczenia był art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że w dniu 10 stycznia 2013 r. Rada Miejska, podjęła uchwałę nr 2/2013 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 pkt 1 tej uchwały ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny w wysokości 15 zł od mieszkańca, a w pkt 2 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości 11 zł od mieszkańca. W § 2 uchwały ustalono w sposób szczegółowy stawki opłaty za pojemniki o określonej pojemności. W dniu 20 lutego 2013 r. Skarżąca skierowała do Rady Miejskiej i Prezydenta Miasta Przemyśla pismo, w którym wezwała do usunięcia naruszenia prawa spowodowane uchwaleniem tej uchwały oraz uchwał: nr 222/2012 z dnia 27 września 2012 r., nr 301/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. i nr 3/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. ustalających nowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, wysokość opłaty za odbierane odpady i wzór deklaracji o wysokości tej opłaty. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Następnie Skarżąca wystąpiła do WSA ze skargą na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej z dnia 10 stycznia 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego i uprawnień, a także zasady równego traktowania wszystkich mieszkańców miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień Skarżącej. WSA, po krótkiej wzmiance na temat zasad kontroli sądowoadministracyjnej, wskazał, że Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. dalej: "ustawa o samorządzie gminnym"). Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.) sprawuje ona, bowiem zarząd nieruchomościami wspólnymi, a na zarządcę nieruchomości ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") nakłada liczne obowiązki – m. in. wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4). W kolejnym fragmencie uzasadnienia WSA podniósł, że zaskarżona uchwała w § 1 ustala stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny i selektywny od mieszkańca, a w § 2 ustala stawki opłaty za pojemniki, natomiast brak w niej rozstrzygnięcia, co do wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie WSA brak rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, a to powoduje, że nie może się ona ostać z punktu widzenia legalności. Końcowo WSA dodał, że do uchwały Rady Miejskiej nr 2/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. sporządzono uzasadnienie, które jednak nie zostało opublikowane wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 31 stycznia 2013 r. pod poz. 541. Uzasadnienie to, również nie wskazuje wyboru metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Stwierdzając naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, WSA w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uwzględniając skargę WSA zastosował art. 152 p.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W skardze kasacyjnej Rada Miejska (zastępowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik organu podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 2/2013 naruszała interes prawny lub uprawnienie Skarżącej i posiada ona legitymację do wniesienia skargi – w sytuacji, gdy Skarżąca jako zarządca nieruchomości odmówiła składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do zarządzanych przez Skarżącą budynków wielolokalowych — zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odpady przez Skarżącą wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie jest zależny od uchwał jednostek samorządu; tak, więc uchwała Rady Miejskiej nr 2/2013 ustalająca stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w żaden sposób nie naruszała interesu prawnego Skarżącej — tym samym nie jest ona podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego naruszenie, tj. nie przeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w związku z rozstrzygnięciem Sądu ponad granice skargi Skarżącej. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, tj.: - art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez przyjęcie, że uregulowanie spraw wyboru metody ustalenia opłaty oraz ustalenia stawki takiej opłaty muszą być pod rygorem nieważności zawarte w jednej uchwale Rady Gminy - inaczej niż w przedmiotowej sprawie, gdzie wybór metody ustalenia opłaty reguluje uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 28 czerwca 2012r. nr 169/2012 (Dz. Urz. Woj. Podk. z dnia 5 lipca 2012 r., poz. 1486), zaś ustalenie stawki takiej opłaty reguluje właśnie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 2/2013 (Dz. Urz. Woj. Podk. z dnia 31 stycznia 2013 r., poz. 541). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej w części zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie sądu odwoławczego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznaje zarzuty skargi kasacyjnej, wywodzące naruszenia przez WSA przepisów art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, tj. stwierdzające, że Skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na skarżoną uprzednio uchwałę. Słusznie bowiem wywodził WSA w uzasadnieniu zaiskrzonego wyroku, że Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi z art. 101 ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.) sprawuje ona, bowiem zarząd nieruchomościami wspólnymi, a na zarządcę nieruchomości ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada liczne obowiązki – m. in. wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje natomiast zarzuty skargi kasacyjnej wykazujące naruszenie przez WSA przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie przeprowadzenie przez z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w związku z rozstrzygnięciem ponad granice skargi Skarżącej. Słusznie bowiem autor skargi kasacyjnej wywodził, że WSA powinien zażądać wyjaśnień, czy Rada Miejska w Przemyślu dokonał, czy też nie dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – na przykład w innym akcie prawa miejscowego. Tym bardziej, że słusznie zauważał autor skargi kasacyjnej, że żaden przepis prawa nie nakazuje, aby ten element (wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) musiał zostać zawarty w uchwale w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wybór metody ustalenia opłaty reguluje uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 28 czerwca 2012r. nr 169/2012 (Dz. Urz. Woj. Podk. z dnia 5 lipca 2012 r., poz. 1486), zaś ustalenie stawki takiej opłaty reguluje właśnie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Przemyślu z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 2/2013 (Dz. Urz. Woj. Podk. z dnia 31 stycznia 2013 r., poz. 541). Powyższe okoliczności, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach należy na tym etapie sprawy uznać za przedwczesne. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.