II FSK 3395/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, , po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 228/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. o sygn. I SA/Bk 228/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi M. S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Białymstoku, które zaskarżyło ten wyrok w całości. Sformułowało również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie, tj.: 1. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: u.s.g.) w związku z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) przez błędną wykładnię, która doprowadziła WSA w Białymstoku do wniosku, że Rada Miasta B., uchwałą z dnia 20 stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Z. (dalej: Zarząd) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., w sposób nieuprawniony dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta B. do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji brak takiego upoważnienia powoduje, że Zarząd był organem niewłaściwym do wydania decyzji z dnia 22 maja 2017 r., określającej wysokość opłaty skarżącemu, mimo że w dniu wydania decyzji przez Zarząd, obowiązywała uchwała nr [...], z pominięciem faktu, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, wywiera jedynie skutki prospektywne i nie może rodzić skutków wstecznych względem podjętych wcześniej aktów prawa miejscowego i wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych (przy uwzględnieniu, że WSA w Białymstoku, wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SA/Bk 267/17, stwierdził, że uchwała nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, co również nie wywiera skutków prawnych względem wydanych wcześniej decyzji); 2. art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) przez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji z dnia 22 maja 2017 r. przez Zarząd - jako organ niewłaściwy w sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo braku konkretnej normy prawnej (wykluczającej możliwość wykorzystania kompetencji rady gminy z art. 39 ust. 4 u.s.g. do upoważnienia organu gminnej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 6o u.c.p.g,), której naruszenie w sposób rażący miało miejsce, podczas gdy w chwili wydania decyzji z dnia 22 maja 2017 r. obowiązywała uchwała nr [...] upoważniająca Zarząd do wydawania decyzji określających opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nieważność tej uchwały nie została stwierdzona) - istniała więc bezpośrednia, znajdująca umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie miejscowym, podstawa prawna do wydania decyzji przez Zarząd, natomiast rozciągniecie skutków prawnych uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. - pomimo pkt 2 jej rozstrzygnięcia - na akt prawa miejscowego wydany przed dniem podjęcia uchwały NSA oraz wnioskowanie, że wydane na jego podstawie decyzje są decyzjami wydanymi przez organ niewłaściwy, stanowi wynik wykładni niejednoznacznych przepisów prawa i nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa; 3. art. 247 § 1 pkt 3 w związku z art. 247 § 1 pkt 1 o.p., przez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji z dnia 22 maja 2017 r. przez Zarząd stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy tego rodzaju działanie mogłoby być ewentualnie traktowane jako naruszenie przepisów o właściwości, takiego zaś naruszenia prawa WSA w Białymstoku nie wskazał. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 269 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku sprzecznego z pkt 2 ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA i uznanie, że uchwała wpływa na moc wiążącą udzielonego prawem miejscowym upoważnienia. 2.2. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 3.2. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do ustalenia, czy Zarząd był upoważniony do wydania wobec skarżącego decyzji z dnia 22 maja 2017 r., którą określono wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji do ustalenia czy SKO w Białymstoku prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma teza uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. II FPS 3/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Jednocześnie zastrzegł, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest każdy skład sądu administracyjnego z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - również WSA w Białymstoku, który wydał zaskarżone rozpoznawaną skargą kasacyjną orzeczenie. Musi on zatem uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną w uchwale w sprawie, w której przepisy te mają zastosowanie. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego np. w uchwale składzie siedmiu sędziów, może przedstawić powstałe zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi. Rozpoznający sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, a tym samym nie widzi potrzeby powtórnego przedstawienia zagadnienia możliwości upoważnienia podmiotu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uzasadniając swoje stanowisko skład siedmiu sędziów NSA przyjął, iż w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. nieprzypadkowo ustawodawca wskazał komu przysługują uprawnienia organów podatkowych. Skorelował w ten sposób przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z przepisami art. 2 § 3 i art. 13a o.p. Wskazane w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. organy posiadają atrybut wyłączności działania jako organy podatkowe. Punkt drugi sentencji uchwały brzmi: "Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia". Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 uchwały, skład siedmiu sędziów NSA wskazał natomiast, że określenie konsekwencji prawnych dokonanej przezeń wykładni przepisów prawa nastąpi dopiero w przypadku rozpoznawania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie art. 39 ust. 4 u.c.p.g. Wykładnia ta powinna mieć znaczenie na przyszłość, przyjęcie bowiem jej retrospektywnego skutku mogłoby podważyć zaufanie do działania organów publicznych. Słusznie WSA w Białymstoku uznał, że oddziaływanie powyższej wykładni przepisów na przyszłość rodziło po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dacie wydawania decyzji określającej skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla należącej do niego nieruchomości, tj. w dniu 22 maja 2017 r., znana była już od pięciu miesięcy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy stanowiące Miasta B. wykazały się opieszałością w dostosowaniu prawa miejscowego do wykładni prawa ostatecznie przyjętej i wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale składu siedmiu sędziów. Zauważyć należy, że przepisami § 4 i § 6 uchwały Rady Miasta B. z dnia 19 czerwca 2017 r. postanowiono, że dopiero z dniem 1 października 2017 r. traci moc uchwała Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania w czystości i porządku na terenie miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 267/17 WSA w Białymstoku stwierdził, iż uchwała Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie upoważnienia Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz odpowiadającej tej regulacji części § 2 ust. 2 dotyczącej umocowania do prowadzenia czynności i postępowań na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wykluczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny retrospektywnego oddziaływania dokonanej w ww. uchwale składu siedmiu sędziów wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g. powoduje, że naruszenie prawa podjętą przed dniem 19 grudnia 2016 r. uchwałą rady miasta, przenoszącą kompetencje prezydenta miasta na zarząd spółki komunalnej w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, a czyni zasadnym stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to nie wyeliminowało zaskarżonej uchwały Rady Miasta B. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, ale wyłącznie na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku, że wprawdzie w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 22 maja 2017 r. w dalszym ciągu pozostawała w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta B. z dnia 20 stycznia 2015 r., nie stanowi to jednak przeszkody do stwierdzenia, że decyzja określająca skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych przez Zarząd, który był organem niewłaściwym do załatwienia sprawy. Naruszenie prawa związane z zastosowaniem ww. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. miało miejsce po dniu 19 grudnia 2016 r., dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenia, o jakich mowa w poprzednim akapicie, nie znajdują zastosowania. Rada Miasta B., z powodu błędnej wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 6o, art. 6p i art. 6q u.c.p.g., w sposób nieuprawniony dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zasadnie też w zaskarżonym wyroku uznano, że przyjęcie poglądu odmiennego powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym aktów administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, co byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prawidłowe zatem jest stanowisko WSA w Białymstoku, że decyzja Zarządu z dnia 22 maja 2017 r. została wydana przez niewłaściwy organ. Ta kwalifikowana wada prawna stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. i obligowała SKO w Białymstoku do stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zaś do odmowy stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 13 § 1 o.p. oraz art. 39 ust. 4 u.s.g. 3.3. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję SKO w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. W konsekwencji, ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.