II FSK 3165/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I SAB/Łd 3/19 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Wójta Gminy W. w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na pismo z 2 lipca 2013 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 lipca 2019 r. o sygn. I SAB/Łd 3/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę M. J. (dalej: skarżący, strona) na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na pismo z 2 lipca 2013 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W skardze kasacyjnej skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył w/w wyrok w części oddalającej skargę. Na podstawie art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania to jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. – dalej: u.c.p.g.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniesione przez skarżącego pismo z 18 czerwca 2013 r. stanowi załącznik/wyjaśnienie do deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę treść przedmiotowego pisma oraz okoliczności dotyczące ustalania opłat za gospodarowanie odpadami pismo to należało uznać za odrębny wniosek w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami. Strona wniosła: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 250 p.p.s.a. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części, na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez WSA oraz o zasądzenie jej na rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych, ewentualnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Na skargę kasacyjną nie wniesiono odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W punkcie wyjścia koniecznym jest podkreślenie, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Nadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie jej zarzutami i wnioskami. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Należy zauważyć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Szczególną rolę w ramach tego specyficznego środka odwoławczego spełnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Zatem, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1060/14). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, czy też ich konkretyzować, bądź uzasadniać (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). W świetle powyższych uwag należy zaznaczyć, że sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sformułowana z uchybieniem opisanych standardów, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Zarzuty skargi kasacyjnej jej autor oparł na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie przepisów p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 35 i art. 37 § 1 k.p.a., a te z kolei z naruszeniem art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Tymczasem koniecznym jest podkreślenie, że zgodnie art. 6q. 1 u.c.p.g. - w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zatem, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca jednoznacznie wskazał, że stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Nie mogło zatem dojść do naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej norm prawnych kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisów tych organy nie mogły stosować w przedmiotowej sprawie. Inaczej rzecz ujmując, w podstawach kasacyjnych rozpoznawanego środka zaskarżenia nie zostały podane adekwatne do przedmiotu zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy prawa. Niemniej jednak, skarga kasacyjna dotknięta jest również i innymi istotnymi wadami. Nie tylko błędnie podano w niej podstawy prawne naruszenia zasad postępowania, którym miał uchybić organ, to i nie dochowano należytej staranności przy samym ich powołaniu. Rzecz w tym, że stronie umknęło, że każdy z przepisów k.p.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne – art. 35 składa się z pięciu paragrafów, a § 1 art. 37 k.p.a. z dwóch punktów. Nadto, strona skarżąca kasacyjnie wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia w/w przepisów postępowania na wynik sprawy, który byłby istotny. Podobnie zresztą jak w przypadku art. 6m ust. 1 u.c.p.g., gdzie ograniczyła się jedynie do jego wymienienia w petitum skargi kasacyjnej. Tymczasem, o skuteczności zarzutów, sformułowanych w oparciu o tę podstawę kasacyjną, nie decyduje każde stwierdzone uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (przy czym, w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej samo kryterium istotności wpływu naruszenia ww. przepisów na wynik sprawy w ogóle nie zostało przywołane). Konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz na czym polega ów istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nakłada to na autora skargi kasacyjnej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Tymczasem, o czym było już powyżej, takich argumentów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zabrakło. Motywy skargi kasacyjnej nie zawierają żadnej prawnej argumentacji w zakresie naruszenia poszczególnych przepisów. Brak jest analizy norm prawnych w konfrontacji z okolicznościami stanu faktycznego sprawy. Ograniczono się wyłącznie do przywołania brzmienia art. 3 § 2 pkt 1-10, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz w części art. 35 k.p.a. Nie może też z pola widzenia umykać fakt, że nie jest rolą Sądu II instancji wyręczanie strony i poszukiwania za nią konkretnych przepisów procesowych, które zostały uchybione, tym bardziej, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny sporządzana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. W tym stanie rzeczy, wobec zaistniałych wad wniesionego środka zaskarżenia (tj. brak prawidłowej i pełnej podstawy prawnej zarzutów oraz ich uzasadnienia), zarzuty podniesione w oparciu o wskazane podstawy kasacyjne uchylają się od merytorycznej oceny. Mając na uwadze całokształt przedstawionych powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za niezasadną. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika Skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z 16 stycznia 2020 r., II FSK 587/18)..