II FSK 3117/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1326/16 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 5 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od J. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. o sygn. I SA/Kr 1326/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skarg J. J. (dalej: skarżący) uchylił postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 5 września 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Krakowie). 2.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. (dalej: Naczelnik US), na podstawie art. 34 § 1 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz z art. 33 § 1 pkt 1, 6, 7, 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599, dalej: u.p.e.a.) postanowieniami z dnia 8 lipca 2016 r. uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta K.. Organ egzekucyjny wydał zaskarżone postanowienia utrzymujące w mocy postanowienia organu pierwszej instancji po otrzymaniu ostatecznych postanowień w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Z uwagi na to, że przedmiotem rozpatrzenia były m.in. zarzuty z art. 33 pkt 1 i 7 u.p.e.a., opinia wierzyciela wyrażona w postanowieniach była w tym zakresie dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wierzyciel uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powstaje z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Podstawę wystawienia tytułów wykonawczych stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: u.p.t.z.). 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. 3.1. Skarżący wniósł skargi na postanowienia, domagając się ich uchylenia, jak również uchylenia postanowień pierwszej instancji, umorzenia postępowań egzekucyjnych, uchylenia dokonanych w ramach tych postępowań czynności egzekucyjnych, zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 210 § 4 w związku z art. 23 § 4 pkt 2 i art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a); art. 33 § 1 pkt 6, art. 3 § 1, art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., art. 6, art. 156 § 2, art. 104 § 1 i § 2, art. 1 pkt 1 i art. 3 k.p.a.; art. 33 § 1 pkt 1, art. 34 § 4, art. 59 § 1 pkt 2, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 11 i art. 5 ust. 1 u.p.t.z.; art. 3 § 1, art. 33 § 1 pkt 3, art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w związku z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. w związku z § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa NR Xl/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. 3.2. Odpowiadając na skargi, Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. 3.3. Postanowieniem z 14 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie postanowił na podstawie art. 111§ 2 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn.: I SA/Kr 1327/16, I SA/Kr 1328/16, I SA/Kr 1329/16, I SA/Kr 1330/16, I SA/Kr 1331/16 ze sprawą I SA/Kr 1326/16, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić jej dalej pod sygn. I SA/Kr 1326/16. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi za zasadne. W ocenie Sądu całkowicie pominięto w sprawach kwestię sposobu wyliczenia w tytule wykonawczym kwestionowanych kwot za użytkowanie przystanków komunikacyjnych w badanych okresach. Dla oceny motywów działania organu nie może być bowiem wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Motywy te nie zostały wyjaśnione także przez wierzyciela, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W toku postępowania nie został przedstawiony model wyliczeń, jakimi posługuje się wierzyciel, wyliczając wysokość opłaty. Taki sposób odniesienia się do kwestii sposobu ustalenia wysokości opłaty WSA w Krakowie uznał za niewystarczający, zwłaszcza że jednym z podniesionych zarzutów było nieistnienie obowiązku w wysokości wskazanej w tytule wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że SKO w Krakowie - jak i wierzyciel - zobligowane były wyjaśnić precyzyjnie skarżącemu sposób ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty w wydanych w sprawie postanowieniach, a nie ograniczać się w tym zakresie do enigmatycznego odwoływania się do dokumentów znajdujących w aktach sprawy. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: Dyrektor IAS w Krakowie) (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego), który wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77§ 1 k.p.a. , w związku z art. 18 oraz art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, iż organy naruszyły w sprawie zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli) do organów państwa oraz zasadę przekonywania przez fakt, że zarówno Prezydent Miasta, jak i SKO w Krakowie nie wyjaśniły w swoich postanowieniach skarżącemu sposobu, w jaki wierzyciel ustalił wysokość opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych, a tym samym, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach rozpatrzenia wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Naczelnika US oraz Dyrektora IS w Krakowie wadliwych postanowień, podczas gdy, postępowanie organów oraz ww. postanowienia Prezydenta Miasta oraz SKO w Krakowie nie były wadliwe, podobnie jak postanowienia Naczelnika US oraz Dyrektora IS w Krakowie; 2. art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18, art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. przez niewłaściwe I zastosowanie, na skutek błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że rozstrzygnięcia organów w sprawie naruszały zasadę swobodnej oceny dowodów oraz zasadę prawidłowego uzasadnienia decyzji/postanowienia przez fakt, że zarówno Prezydent Miasta, jak i SKO w Krakowie nie wyjaśniły w swoich postanowieniach skarżącemu sposobu, w jaki wierzyciel ustalił wysokość opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych a tym samym, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach rozpatrzenia wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Naczelnika US oraz Dyrektora IS w Krakowie wadliwych postanowień, podczas gdy, postępowanie organów oraz ww. postanowienia Prezydenta Miasta oraz SKO w Krakowie nie były wadliwe, podobnie jak postanowienia Naczelnika US oraz Dyrektora IS w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., przez niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że zarówno Prezydent Miasta, jak i SKO w Krakowie nie wyjaśniły w swoich postanowieniach skarżącemu sposobu, w jaki wierzyciel ustalił wysokość opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych, a tym samym, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach rozpatrzenia wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Naczelnika US oraz Dyrektora IS w Krakowie wadliwych postanowień, co w efekcie doprowadziło do uchylenia przez Sąd wszystkich postanowień ww. organów, pomimo że ww. przepisy postępowania egzekucyjnego nie zostały naruszone przez organy. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA w Krakowie dokonał prawidłowej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, pod względem zgodności z przepisami, musiałby skargi oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a. 5.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. Spór w sprawie na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do kwestii, czy jest zasadne przyjęcie przez WSA w Krakowie, który stwierdził, że "(...) pominięto kwestię sposobu wyliczenia w tytule wykonawczym kwestionowanych kwot za użytkowanie przystanków komunikacyjnych w badanych okresach". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 6.2. Zarzuty kasacyjne dążą do wykazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, że tenże niewłaściwie ocenił, jakoby przeprowadzone postępowanie w ramach rozpatrzenia wniesionych w postępowaniu zarzutów było wadliwe. Zwrócono przede wszystkim uwagę, że zarówno Prezydent Miasta K., jak i SKO w Krakowie, nie wyjaśniły skarżącemu w swoich postanowieniach sposobu, w jaki wierzyciel ustalił wysokość opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych, a tym samym, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach rozpatrzenia wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. oraz Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie wadliwych postanowień, co w efekcie skutkowało uchyleniem przez WSA w Krakowie wszystkich postanowień ww. organów, pomimo że przepisy postępowania egzekucyjnego nie zostały naruszone przez organy. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności odnotować, że Dyrektor IS w Krakowie w zaskarżonych postanowieniach podał, iż zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 6, 7 i 10 u.p.e.a., jak w konkretnym przypadku, organ egzekucyjny powinien był rozpatrzeć po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznych postanowień w przedmiocie stanowiska wierzyciela, wydał postanowienia uznające zarzuty zgłoszone w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Z uwagi na to, że przedmiotem rozpatrzenia były między innymi zarzuty z art. 33 pkt 1 i 7 u.p.e.a. wypowiedź wierzyciela była dla organu egzekucyjnego wiążąca. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powstał dla skarżącego z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji administracyjnych, podstawą wystawienia tytułów wykonawczych były bowiem przepisy art. 16 ust. 1 i 4 u.p.t.z. W myśl art. 16 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych ma charakter publicznoprawny. Brak jest podstaw do sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. podniesionych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77§ 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów nieistnienia obowiązku w wysokości wskazanej w tytułach wykonawczych trafnie bowiem wierzyciel wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest obowiązkiem, który wynika z samego prawa, a jej dochodzenie następuje w trybie art. 2 u.p.e.a. Uzasadnienia postanowień wierzyciela wskazują na to, w jaki sposób wierzyciel ustalił wysokość dochodzonego roszczenia za poszczególne okresy. Wierzyciel przyjął, że każdy podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanku, na którym ustanowiona została opłata, jest zobligowany do jej ponoszenia w wysokości określonej w uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań. Z tego względu wierzyciel zasadnie stwierdził, co należy podzielić, że zarzuty nieistnienia egzekwowanego obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. są bezzasadne. Podkreślenia wymaga, że postanowienia wierzyciela na skutek wniesienia zażaleń były przedmiotem rozpoznania przez SKO w Krakowie, które utrzymało zaskarżone postanowienia wierzyciela w mocy. Zdaniem SKO w Krakowie, co należy zaaprobować, wierzyciel wykazał istnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi we wskazywanej w nim wysokości. Zwróciło ponadto uwagę, że w "w aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (między innymi zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych). Ze zgromadzonych dowodów wynika, w jaki sposób wierzyciel ustalił wysokość dochodzonego roszczenia. (...) Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają również na weryfikację prawidłowości ustalenia kwoty dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej (...), która wbrew twierdzeniom zobowiązanego odpowiada prawu". Niekompletności w tym zakresie akt postępowania WSA w Krakowie ani skarżący nie zgłosił. W tych warunkach Dyrektor IS w Krakowie jako organ egzekucyjny prawidłowo stwierdził, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienia Naczelnika US w W. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego, że wierzyciel rozpatrzył wszystkie zarzuty i w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko. Zaakcentować raz jeszcze wypada, że przed rozpoznaniem zarzutów podniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny zobowiązany był pozyskać stanowisko wierzyciela w tej kwestii i tym stanowiskiem pozostał związany wydając rozstrzygnięcie w kwestii zarzutów. Zgodnie art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - także o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W art. 34 § 1 u.p.e.a. wyrażono zatem zasadę związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela, która uniemożliwia organowi egzekucyjnemu kontrolę prawidłowości tego stanowiska. Kontrola instancyjna stanowiska wierzyciela dokonywana jest w postępowaniu zażaleniowym, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym jest mowa w art. 17 k.p.a. (w niniejszej sprawie – SKO w Krakowie). Organ egzekucyjny jest natomiast pozbawiony instrumentów prawnych do weryfikacji rozstrzygnięcia wierzyciela i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutów oraz do zakwestionowania w ten sposób stanowiska wierzyciela. 6.3. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten uwzględni wykładnię przepisów prawa, zawartą w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 art. 209 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym stanowisko i ocenę prawną dokonaną przez WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 28 maja 2017 r., I SA/Kr 1319/16, a także z dnia 14 czerwca 2017 r., I SA/Kr 1325/16, od którego skarga kasacyjna skarżącego została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II FSK 3445/17. Powołane sprawy dotyczyły tego samego skarżącego i zostały wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. [pic]