II FSK 2629/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia NSA Jan Grzęda, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. J.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 2759/14 w sprawie ze skargi M. J.-J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2759/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J.-J. na postanowienie Ministra Finansów z 3 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku od towarów i usług oraz tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu mandatów karnych kredytowanych prowadził egzekucję do majątku Skarżącej. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami z 20 lipca 2012 r. dokonał zajęć wierzytelności Skarżącej w poszczególnych bankach, o czym powiadomiono Skarżącą 8 sierpnia 2012 r. Pismem z 13 sierpnia 2012 r. Skarżąca wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego skargę, w której kwestionowała działania organu egzekucyjnego polegające na wysłaniu do kilku losowo wybranych banków zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego z pełną informacją o zadłużeniu. Ponadto podniosła, że organ egzekucyjny swoim działaniem naruszył art. 36, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Podkreśliła także, że organ egzekucyjny dysponując wystarczającymi narzędziami powinien przesłać zawiadomienie o zajęciu do właściwego banku czy oddziału. Nadto zauważyła, że egzekucja z rachunków bankowych może być prowadzona przeciwko posiadaczom rachunków bankowych, którymi w świetle przepisów są między innymi osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Natomiast organ egzekucyjny posiadał wiedzę, że Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym ustawowe przesłanki nie zostały spełnione. W odpowiedzi na wezwanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Skarżąca sprecyzowała powyższe żądanie, wskazując, że pismo to stanowi skargę na czynności egzekucyjne dokonane zawiadomieniami z 20 lipca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie postanowieniem z 31 października 2012 r. oddalił tę skargę. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wskazał, że zaskarżone czynności zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych dokonano zgodnie z przepisami u.p.e.a. W zażaleniu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 80 i art. 36 u.p.e.a. Minister Finansów postanowieniem z 3 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Minister podkreślił, że w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne, do których upoważniła go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazane środki egzekucyjne wymienione są w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. tj. egzekucja z rachunku bankowego. Zastosowano zaś tryb postępowania określony w art. 80 § 1 i 3 u.p.e.a. Organ odwoławczy zauważył również, że zastosowane środki egzekucyjne okazały się nietrafne. Dłużnicy zajętych wierzytelności poinformowali bowiem organ egzekucyjny, że nie prowadzą rachunków bankowych na rzecz Skarżącej. Dokonane zajęcia rachunków bankowych nie wywierały więc negatywnych skutków dla niej. Minister Finansów wyjaśnił, że organ egzekucyjny może wystosować zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego do wielu banków, nawet jeśli posiada wiedzę, że Skarżąca posiada rachunek w konkretnym banku. Cel egzekucji wymaga bowiem stosowania wszystkich możliwych środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych. Organ wskazał również, że w przypadku egzekucji z rachunku bankowego nie ma znaczenia, czy osoba zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą czy też nie. Ponadto w świetle art. 36 § 1 u.p.e.a. nie ma potrzeby uprzedniego występowania do banku o informację o posiadaniu przez Skarżącą w danym banku rachunków bankowych. Przy czym udostępnianie informacji przez dłużnika zajętej wierzytelności nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach, co wynika wprost z uregulowań art. 36 § 1b u.p.e.a. I.3. W skardze do WSA Skarżąca wskazała na liczne naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80. I.4. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie dopowiada prawu. Sąd ten wskazał, że skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., służy zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Zdaniem WSA trafnie Minister Finansów uznał, że organ egzekucyjny prawidłowo zastosował art. 80 u.p.e.a., z którego wynika m.in., że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego. Wszystkich tych czynności organ egzekucyjny dopełnił, czego Strona nie kwestionowała. Postępowanie egzekucyjne dotyczyło należności pieniężnych, a stosownie do art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. co do nich może być prowadzona egzekucja z rachunków bankowych. Zastosowane środki egzekucyjne okazały się nieskuteczne. Dłużnicy zajętych wierzytelności poinformowali organ egzekucyjny, że nie prowadzą rachunków zobowiązanej. Dokonane zajęcia nie wywarły zatem negatywnych dla Skarżącej skutków. Z uwagi na znaczną kwotę zaległości organ egzekucyjny podejmował zaś czynności zwiększające szansę na skuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przy czym zajęcie rachunku bankowego jest jednym z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Za nieuzasadnione WSA uznał zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 7 u.p.e.a., bowiem Skarżąca nie wykazała, aby podnoszone naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. WSA nie podzielił też zarzutu, że wezwanie organu z 30 sierpnia 2012 r. o sprecyzowanie charakteru pisma Skarżącej z 13 sierpnia 2012 r., jest zbyt lakoniczne i nie zawiera wyjaśnienia co do wszystkich możliwych do zastosowania na gruncie u.p.e.a. środków prawnych stwarzających możliwość weryfikacji czynności egzekucyjnych. Skarżąca – odpowiadając na to wezwanie - nie miała bowiem wątpliwości co do charakteru pisma z 13 sierpnia 2012 r. i wskazała, że stanowi ono skargę na czynności egzekucyjne. II. W skardze kasacyjnej Podatniczka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania: - art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne i uznanie, że czynności podejmowane przez Skarżącą były wyłącznie skargą na czynności egzekucyjne, podczas gdy w każdym piśmie kierowanym do organu administracji Skarżąca przede wszystkim wskazywała na zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego tj. art. 33 pkt 8 u.p.e.a., zatem w tym stanie rzeczy organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć, czy działania podejmowane przez Skarżącą nie powinny być traktowane jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, uchybienie to wpłynęło istotnie na przebieg postępowania. Podobne rygorystyczne stanowisko zajął WSA, przez co naruszył przepisy postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.); - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia przez WSA, że organ administracji publicznej nie naruszył w toku postępowania egzekucyjnego ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., w tym obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co doprowadziło do zastosowania błędnej wykładni tych przepisów i nieustalenia w sprawie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, co miało ogromny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. wyrażające się błędną wykładnią i błędnym ustaleniem przez WSA zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, co miało ogromny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż WSA nie dokonał kontroli zgodności z prawem działania organów obu instancji w zakresie dokonanej przez te organy interpretacji art. 33 pkt 8 i art. 80 § 1 u.p.e.a., art. 6, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż WSA nie dokonał kontroli zgodności z prawem działania organów obu instancji w zakresie dokonanej przez te organy – w drodze postanowień - interpretacji art. 33 pkt 8 i art. 80 § 1 u.p.e.a., art. 6, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 8 oraz art. 80 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowień organów egzekucyjnych, które zostały wydane z naruszeniem art. 33 pkt 8 i art. 80 § 1 u.p.e.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, gdyż organy egzekucyjne zamiast zawiesić postępowanie egzekucyjne, w dalszym ciągu je prowadziły, natomiast istotny wpływ naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. na wynik sprawy sądowoadministracyjnej polegał na tym, że WSA dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia i oddalił skargę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane za zasadzie prawa pomocy, które nie zostało opłacone w całości. III. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Analiza zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej generalnie sprowadza się do zakwestionowania przez Skarżącą, że kontrolujący legalność wydania w przedmiotowej sprawie postanowienia w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne Sąd I instancji nie zauważył, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne naruszył szereg przepisów postępowania, w szczególności poprzez uznanie, że czynności podejmowane przez Skarżącą były wyłącznie skargą na czynności egzekucyjne, podczas gdy w każdym piśmie kierowanym do organu administracji Skarżąca przede wszystkim wskazywała na zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego tj. zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a., zatem w tym stanie rzeczy organy prowadzące postępowanie powinny rozważyć, czy działania podejmowane przez Skarżącą nie powinny być traktowane jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, które to uchybienie istotnie wpłynęło na przebieg postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Skarżąca w niniejszej sprawie złożyła skargę na czynności egzekucyjne. W związku z tym przede wszystkim wyjaśnienia wymaga jakie zarzuty mogą być podnoszone w ramach tego środka zaskarżenia. Otóż, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zespół norm określających postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Omawiana ustawa zawiera gwarancje represyjne, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej (w niniejszej sprawie - zajęcie rachunku bankowego - art. 80 § 1 u.p.e.a.) zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego (w niniejszej sprawie - egzekucji z rachunku bankowego - art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.). Skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., s. 390; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/08, niepubl.). W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r., III SA/Wa 85/08, niepubl.; z 30 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1262/07, niepubl.; z 28 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1626/07, niepubl.). Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy np. przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych. Stwierdzić zatem należy, że Skarżąca nie może oczekiwać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, jeśli przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a uczyniła zarzuty, o których mowa w art. 33 tej ustawy. Jak już powiedziano, omawiana ustawa przewiduje inny środek, w ramach którego zarzuty te mogą być rozpatrzone, a w związku z tym rozpatrzenie ich na podstawie art. 54 § 1u.p.e.a. oznaczałoby wręcz wadliwość takiego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy organ prowadzący postępowanie egzekucyjne dążył do wyjaśnienia i sprecyzowania charakteru złożonego przez Skarżącą pisma z dnia 13 sierpnia 2012 r., albowiem pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wezwał Zobowiązaną do sprecyzowania żądania. W odpowiedzi na powyższe pismo, Skarżąca wskazała, że jej pismo jest skargą na czynności egzekucyjne i taki środek został przez organ rozpoznany. Dokonana zatem ocena prawidłowości dokonania zaskarżonych czynności egzekucyjnych polegających na zajęciu wierzytelności Skarżącej z rachunków bankowych nie wykazała nieprawidłowości. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ zastosował środki egzekucyjne, do których upoważniła go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., a dokonując zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych zastosowano tryb postępowania określony w art. 80 § 1 i 3 u.p.e.a. Z przytoczonego przepisu wynika m.in., że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego. W niniejszej sprawie wszystkich tych czynności organ egzekucyjny dopełnił. Postępowanie egzekucyjne dotyczyło należności pieniężnych, a stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. wówczas może być prowadzona egzekucja z rachunków bankowych, czyli środek egzekucyjny zastosowany w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Wbrew twierdzeniu Skarżącej, organ egzekucyjny może wystosować zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego do wielu banków, nawet jeśli posiada wiedzę, iż zobowiązany posiada rachunek w konkretnym banku. Przede wszystkim wiedza organu, w którym banku zobowiązany posiada rachunek nie jest tożsama z wiedzą o wysokości środków pozostających na tym rachunku. Wystosowanie ww. zawiadomień do kilku banków zwiększa szansę skuteczności egzekucji, a trzeba zaznaczyć, że zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego, w świetle przepisów u.p.e.a., stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Nie można zatem czynić organowi egzekucyjnemu zarzutu z tego, że podejmuje czynności zwiększające szansę na skuteczność tego środka egzekucyjnego, gdyż te działania zmniejszają ryzyko zastosowania bardziej uciążliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zabrania wystosowania zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego do wielu banków, zaś art. 7 § 2 tej ustawy uprawnia organ egzekucyjny do stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Mając powyższe na uwadze, należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na zasadzie art. 184 p.p.s.a.