II FSK 2580/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 1974/14 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2014 r. oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 1974/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.G. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej jako "SKO") z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. Wójt Gminy C. (dalej jako "Wójt") określił Skarżącemu wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r. w kwocie 239 zł. Za podstawę opodatkowania przyjął powierzchnię w podatku rolnym użytków rolnych: 1,2380 ha (z 4,4000 ha fiz.) przy stawce 137,50 zł oraz w podatku leśnym: 1,84 ha lasu przy stawce 37,6310 zł. Wskazał też nieużytki o pow. 2 300 m², budynki mieszkalne o pow. 69 m² i pozostałe budynki o pow. 37 m², jako zwolnione z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Decyzją z dnia 12 maja 2014 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją proceduralną, która ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych. Z uwagi na fakt, że wniosek Skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji został złożony w terminie do wniesienia odwołania, rozpatrzono go w trybie odwoławczym. Następnie SKO zaznaczyło, że Wójt wydał decyzję w niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do roku poprzedniego, a ustalenia wysokości podatku rolnego za 2014 r. dokonano na podstawie danych z ewidencji gruntów. Z danych tych wynikało, że Skarżący jest właścicielem użytków rolnych, nieużytków i lasów o łącznej pow. 6,47 ha. W ocenie SKO, w części dotyczącej ustalenia wysokości podatku rolnego prawidłowo wykazano, że własność Skarżącego obejmuje powierzchnię użytków rolnych wynoszącą 4,40 ha fiz., przyjmując za podstawę opodatkowania podatkiem rolnym powierzchnię użytków rolnych - 1,2380 ha przel., a powierzchnię gruntów - 0,23 ha fiz. (2 300 m²) - sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako nieużytki, zgodnie z art. 7 pkt 10 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.o.l.", uznano za zwolnione z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Opodatkowaniu podlegały też lasy o łącznej pow. 1,84 ha. Dalej SKO podało, że w zaskarżonej decyzji błędnie ustalono powierzchnię budynków mieszkalnych (69 m²) i pozostałych budynków (37 m²), podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, gdyż podane wielkości wynikały z ewidencji powierzchni zabudowy. Powierzchnia zabudowy nie jest natomiast równa powierzchni użytkowej. Niemniej jednak, niezgodne z przepisami prawa ustalenia w zakresie opodatkowania budynków, ze względu na zwolnienie tych budynków z opodatkowania, nie miały wpływu na wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego i z tego względu nie mogły stanowić podstawy uchylenia ww. decyzji. SKO zaznaczyło też, że w niniejszej sprawie nie może zostać uwzględniony zasadniczy zarzut odwołania i argumentów Skarżącego, dotyczący nieprawidłowej powierzchni gruntów, wskazywanej jako podstawa opodatkowania podatkiem rolnym. SKO wyjaśniło, że organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń, co do wielkości gruntu, bowiem podstawowe znaczenie mają zapisy dokonane w ewidencji gruntów i budynków. W skierowanej do Sądu skardze Skarżący wniósł "o stwierdzenie nieważności decyzji, której odmówiłem odbioru i od 1999 r. jest przerwana" oraz o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie ww. decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta, kwestionując dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, będących podstawą ustalenia wymiaru podatku. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie stwierdził na wstępie, że materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie zgromadzono w sposób zupełny, a znajdujące się w aktach zapisy z ewidencji gruntów i budynków uprawniały do ustalenia wskazanej w decyzji Wójta wielkości podatku rolnego oraz leśnego, jak również przyjęcia, że Skarżący jest zwolniony z podatku od nieruchomości na podstawie § 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy w C. z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...]. Sąd podzielił stanowisko SKO, zgodnie z którym na potrzeby podatków, których wysokość została ustalona w ww. decyzji, podstawowe znaczenie mają zapisy dokonane w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu, twierdzenia Skarżącego, że posiadany grunt ma inną wielkość lub inne przeznaczenie, niż wynika z ewidencji, nie mogą mieć wpływu na decyzję w przedmiocie ustalenia podatku rolnego czy leśnego. Dopóki bowiem zapis wynikający z ewidencji nie zostanie zmieniony, jego treść jest dla organu podatkowego wiążąca. Natomiast z danych pochodzących z wypisu z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. wynika, że Skarżący jest właścicielem użytków rolnych, nieużytków i lasów o łącznej pow. 6,47 ha. Sąd wyjaśnił, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań Starosty. Zawarte w niej dane podlegają aktualizacji z urzędu, na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz. 454, z późn. zm.). Starosta ma zatem ograniczony katalog możliwości dokonywania zmian w ewidencji z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jeden przypadek, kiedy organ podatkowy powinien uwzględnić dane inne, niż wynika to z ewidencji, tj. w sytuacji, kiedy z aktu notarialnego wynika, iż inna osoba niż aktualny właściciel, jest wpisana jako właściciel nieruchomości w ewidencji. Sąd zaznaczył jednakże, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Tym samym Sąd doszedł do wniosku, że skoro z powołanych przez SKO przepisów, a w szczególności art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.g.k.", wynika, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów, wydanie decyzji na podstawie ww. danych należało uznać za prawidłowe. Sąd raz jeszcze podkreślił, że organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń, co do wielkości gruntu. Organy podatkowe są związane danymi zawartymi w urzędowym wykazie nieruchomości, a stronie niezadowolonej z ustaleń innych organów administracji przysługują odrębne środki zaskarżenia zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Sąd przyjął, że stosownie do art. 247 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), zasadniczym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest zakończenie postępowania decyzją ostateczną. Skoro zatem decyzja Wójta nie była decyzją ostateczną, to prawidłowo potraktowano wniosek Skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, złożony w terminie do wniesienia odwołania - jako odwołanie. Zdaniem Sądu, prawidłowo też SKO uznało, że jakkolwiek Wójt w swojej decyzji błędnie ustalił powierzchnię budynków mieszkalnych - 69 m² i pozostałych budynków - 37 m², podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z : 1) art. 180 § 1 i art. 181 Ordynacji podatkowej, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, mimo istnienia dowodów przeczących treści danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego; 2) art. 188 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne uznanie, że organy podatkowe mogły odmówić wzięcia pod uwagę dowodów zgłaszanych przez Skarżącego, wskazujących na błędność decyzji o wymiarze podatku; 3) art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, że organy podatkowe słusznie przyznały niepodważalny walor dowodowy treści danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na tej podstawie Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów podatkowych obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Mając na uwadze treść tej skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W rozpatrywanej sprawie w zakresie określenia podstawy opodatkowania dla ustalenia Skarżącemu wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za 2014 r., w tym także powierzchni gruntów, organy podatkowe w wydanych w sprawie decyzjach przyjęły dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Działanie takie uzasadnia treść, powoływanego przez organ odwoławczy, a następnie także przez Sąd pierwszej instancji, art. 21 ust. 1 u.p.g.k., który to przepis stanowi, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia tego przepisu. Natomiast pełnomocnik Skarżącego usiłuje poważyć przyjęcie przez organy podatkowe za podstawę do opodatkowania danych wynikających z ewidencji gruntów, co zostało uznane za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami Ordynacji podatkowej, tj. art. 180 § 1, art. 181, art. 188 i art. 194 § 1 Ordynacji podatkowej, a więc przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego. Tyle tylko, że zarzuty te są bardzo ogólnikowe, a ich uzasadnienie, generalnie rzecz biorąc, sprowadza się do przytoczenia treści wskazanych jako naruszone przepisów oraz poczynienia na ich tle krótkich uwag o "uniemożliwieniu przez organy podatkowe przeprowadzenia dowodów przeczących prawdziwości danych zawartych w ewidencji (...)", o tym, że "organ podatkowy w sytuacji, gdy strona kwestionuje dowody zgromadzone w sprawie, powinien dopuścić dowody przeciwne, w tym dowody wnioskowane przez stronę", czy też, że "organy zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w dostatecznym zakresie." Tego rodzaju ogólnikowe, a przez to gołosłowne stwierdzenia, przytoczone na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie poddają się merytorycznej kontroli, albowiem w skardze tej nie został wymieniony, chociażby jeden konkretny dowód, którego uwagi te mogłyby dotyczyć. Skoro nie uczynił tego w skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego, nie może tego czynić za niego, związany granicami skargi kasacyjnej, Sąd kasacyjny. Można tylko zwrócić uwagę, iż Skarżący w rozpoznawanej sprawie domagał opodatkowania większej powierzchni gruntów, aniżeli wynika to z wydanych w sprawie decyzji. Przytaczane zaś przez niego, co do tej okoliczności uwagi, głównie poprzez czynienie odręcznych adnotacji na dokumentach urzędowych, są chaotyczne, w dużym stopniu niezrozumiałe i nie zostały także sprecyzowane i wyjaśnione w skardze kasacyjnej. Jedynie ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w W. VI Wydział Cywilny z siedzibą w S. z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt [...] oddalającego powództwo Skarżącego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (karty nr 192-195 tom I akt sądowych), można wnioskować, że Skarżący pozostaje na tle sprawy spadkowej w wieloletnim sporze prawnym z innym członkiem rodziny. Z wyroku tego można też wnosić, że Skarżący powołuje się na okoliczności z lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, natomiast nie uwzględnia i nie przyjmuje do wiadomości późniejszych zdarzeń prawnych, związanych, np. z działem spadku i zniesieniem współwłasności pomiędzy nim a innym spadkobiercą. Powyższe potwierdza tylko trafność rozwiązania prawnego przyjętego przez ustawodawcę we wspomnianym już art. 21 ust. 1 u.p.g.k., które pozwala na niewikłanie organów podatkowych przy dokonywaniu wymiaru podatków, a także sądów administracyjnych rozpoznających kwestie tego wymiaru, w często długotrwałe i skomplikowane spory rodzinne bądź sąsiedzkie toczone na płaszczyźnie cywilnej i dotyczące gruntów, lecz oparcie się w tym zakresie na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, do czasu ich ewentualnej, przeprowadzonej w trybie odrębnych przepisów, zmiany. Mając na uwadze powyższe i uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.