II FSK 2307/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Grzęda (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Maciej Kurasz, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1200/17 w sprawie ze skargi Z. [...] z siedzibą w P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. [...] z siedzibą w P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 1200/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. [...] w P. (dalej: "Związek") na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: "RIO") z dnia 11 października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Związek zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; dalej: "u.c.p.g.") polegającą na przyjęciu, że postanowienia przedmiotowej uchwały uzależniają stawkę opłaty za pojemnik od czynności jej opróżnienia i w konsekwencji stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez organ przedmiotowych ram upoważnienia ustawowego i naruszenia tym samym delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez NSA jest wyrok Sądu pierwszej instancji, nie zaś akt wydany przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie strona postawiła tylko jeden zarzut (zarzut naruszenia prawa materialnego). Z art. 6j ust. 3 oraz art. 6c u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: (1) zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, oraz (2) stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W sprawie nie wywołuje żadnych wątpliwości kwestia drugiego czynnika (stawka opłaty). W odmienny sposób interpretowane jest natomiast sformułowanie "zadeklarowana liczba pojemników z odpadami komunalnymi (...)". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną możliwa jest taka wykładnia tego sformułowania, iż chodzi o liczbę pojemników z odpadami komunalnymi opróżnionych w danym miesiącu. Zdaniem organu, jest to interpretacja niedopuszczalna. W ocenie RIO, wysokość przedmiotowej opłaty: (a) określa: stawka opłaty za pojemnik ustalona przez organ stanowiący i liczba pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, zadeklarowana przez właściciela nieruchomości, (b) nie określa jej zaś: liczba pojemników z odpadami komunalnymi opróżnionych w danym miesiącu - a to głównie dlatego, że nie mieści się taki wymóg w ww. regulacji u.c.p.g. NSA podziela argumentację RIO w Poznaniu. Ocenić bowiem trzeba, że uregulowanie uzależniające wysokość opłaty od opróżnienia danego pojemnika stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego elementu do normy, jaką należy konstruować na podstawie ww. przepisów - i to takiego elementu, który przekracza ustawowe upoważnienie do kreowania aktu prawa miejscowego. Aprobowane przez Zgromadzenie kryterium w sposób niedopuszczalny zmienia treść przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. i wynikające z niego upoważnienie ustawowe do kreowania aktu prawa miejscowego. Z przepisu tego jasno wynika, że chodzi o zadeklarowaną liczbę pojemników z odpadami komunalnymi, tj. o wszystkie takie zadeklarowane pojemniki. Przedmiotowa uchwała, której nieważność stwierdzono, wyłączała natomiast część takich zadeklarowanych pojemników - wyłączała z opłaty te, których nie opróżniono. Ustawa natomiast takiego wyłączenia nie stosuje - przy obliczeniu wysokości opłaty należy wziąć pod uwagę zadeklarowaną liczbę pojemników, bez wyłączeń. Do takiego zaś wykluczenia ostatecznie prowadziła przedmiotowa regulacja. W teoretycznej sytuacji można też sobie wyobrazić, że w danym okresie nie doszło do opróżnienia jakiegokolwiek z zadeklarowanych pojemników. Wówczas opłata wynosiłaby 0 zł (0 x stawka opłaty = 0 zł). Taka sytuacja unaocznia, że intencja ustawodawcy (jego zamiar objęcia opłatą samych tylko zadeklarowanych, tj. zgłoszonych pojemników) nie zostałaby zrealizowana - bowiem mimo zadeklarowania pewnej liczby pojemników, opłata od nich musiałaby wynieść 0 zł. To zaś nastąpiłoby poprzez pozaustawowe kryterium, którego wprowadzenia nie można skutecznie uzasadnić, uwzględniając treść omawianej regulacji. Tym samym jedyny zarzut skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.