II FSK 2291/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 670/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla w całości zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...].

1. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. o sygn. III SA/Wa 670/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia 31 grudnia 2014 r. o nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Warszawie). 2.1. Relacjonując w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Warszawie podał, że postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie (dalej: Dyrektor IS) z dnia 22 maja 2013 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi skarżącego na czynności egzekucyjne Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. (dalej: organ egzekucyjny), polegające na zajęciu rachunku bankowego, dokonane zawiadomieniami z dnia 13 grudnia 2011 r. Podkreślił, że czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego zostały już zaskarżone przez skarżącego skargą z dnia 28 czerwca 2012 r., uzupełnioną pismem z dnia 30 lipca 2012 r. W sprawie tej Dyrektor IS wydał postanowienie z dnia 4 września 2012 r., którym na podstawie art. 54 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie danej sprawy w toku jednego postępowania administracyjnego stanowi uzasadnioną podstawę do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. 3.1. Na ww. postanowienie skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, w której argumentował, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz dotychczasową argumentację. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Odwołując się do art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdził, że wywiedziona skarga stanowi żądanie powtórnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej, co jest niedopuszczalne. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA w Warszawie postanowienia organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2014 r., utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora IS z dnia 22 maja 2013 r. w sytuacji, w której przez oddalenie skargi WSA w Warszawie zaakceptował rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy skargi na czynności egzekucyjne w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zamknięty katalog rozstrzygnięć w sprawach ze skargi na czynności egzekucyjne zawarty jest w art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a.; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA w Warszawie postanowienia organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2014 roku (...), utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora IS z dnia 22 maja 2013 r., z uwagi na to, że żądanie skarżącego zawarte w skardze z dnia 30 kwietnia 2013 r. dotyczyło czynności egzekucyjnych stanowiących przedmiot uprzednio już rozstrzygniętej sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy skarga na czynności egzekucyjne z dnia 30 kwietnia 2013 r. - zdaniem skarżącego - wskazywała w sposób oczywisty, iż dotyczy innych czynności niż poprzednio złożona przez niego skarga, w każdym zaś razie nie była sformułowana w sposób pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, że dotyczy tej samej czynności, której dotyczyła poprzednio wniesiona przez niego skarga na czynności egzekucyjne; (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA w Warszawie postanowienia organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2014 r. pomimo, że organ wbrew obowiązkowi zaniechał wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w skardze na czynności egzekucyjne z dnia 30 kwietnia 2013 r. i uznał, iż skarga na czynności egzekucyjne może dotyczyć czynności dokonanej około jednego roku przed jej wniesieniem, a więc w sytuacji gdy w żadnym stopniu oczywiste nie było, że dotyczy ona czynności objętej poprzednio wniesioną skargą na czynności egzekucyjne; (4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 54 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., polegającym na nieuchyleniu przez WSA w Warszawie postanowienia organu odwoławczego i postanowienia Dyrektora IS w sytuacji błędnego przyjęcia przez te organy, że przedmiotem skargi z dnia 30 kwietnia 2014 r. były czynności egzekucyjne polegające na zajęciu rachunków bankowych skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz z dnia 2 maja 2012 r., w sytuacji gdy skarga ta dotyczyła czynności egzekucyjnej polegającej na pobraniu przez organ egzekucyjny w dniu 18 kwietnia 2013 r. kwoty 2,49 zł z rachunku bankowego skarżącego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona, co z kolei doprowadziło do uznania przez Sąd, że postanowienie zaskarżone skargą odpowiada prawu; (5) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko organów obu instancji i uznał, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne z dnia 30 kwietnia 2014 r. były czynności egzekucyjne polegające na zajęciu rachunków bankowych skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz z dnia 2 maja 2012 r., tj. że przedmiotem skargi były te same czynności egzekucyjne, które stanowiły przedmiot sprawy już rozstrzygniętej, czego konsekwencją było oddalenie skargi na postanowienie organu odwoławczego, 5.2. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. W skardze kasacyjnej skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku z uwagi na to, że jego zdaniem podstawowym naruszeniem przepisów postępowania, którego dopuścił się WSA w Warszawie była akceptacja zastosowania przez organ administracji art. 61a § 1 k.p.a. do skargi na czynności administracyjne w sytuacji, gdy zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być wydane w wyniku wniesienia takiej skargi został zawarty w art. 54 § 5 u.p.e.a. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zatem zasługuje na uwzględnienie. 6.2. Wniesienie skargi na czynności egzekucyjne nie może być traktowane w kategoriach wniosku o wszczęcie postępowania, a co za tym idzie organ administracji nie jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. W wyniku wniesienia skargi na czynności egzekucyjne strona postępowania egzekucyjnego domaga się bowiem incydentalnej kontroli w toku już wszczętego postępowania egzekucyjnego (por. np. M. Romańska, Skarga na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w: System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 535-544). Z tych względów jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Celem postępowania w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne jest zbadanie prawidłowości dokonania konkretnej czynności egzekucyjnej o charakterze wykonawczym. Zbadanie jednej czynności egzekucyjnej zobowiązanego, który jest skarżącym w rozpatrywanej sprawie, nie zamyka zatem drogi do zbadania prawidłowości innej czynności egzekucyjnej. Postępowanie to nie służy bowiem zbadaniu ogółu czynności składających się na tok postępowania egzekucyjnego i nie jest wszczynane w celu weryfikacji czynności o charakterze procesowym (zob. Z.R. Kmiecik, Czynności egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w: System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 237-247). Postępowanie w sprawie skargi na czynności egzekucyjne inicjowane jest przez czynność procesową zobowiązanego, którą jest wniesienie skargi. Z uwagi na to, że w myśl art. 18 u.p.e.a. w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga powinna zostać wniesiona w formie podania. W stadium wstępnym są podejmowane czynności, których celem jest zbadanie wymogów formalnych skargi i ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna i czy została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Jeśli skarga nie spełnia wymagań co do treści, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 64 k.p.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest pozostawienie takiej skargi bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (zob. np. A. Drelichowska, Postępowanie w sprawie skargi na czynności egzekucyjne, Acta Universitatis Wratislaviensis no 3576, Prawo CCCXVI/1, Wrocław 2014, s. 52). Jeśli skarga nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać zobowiązanego do usunięcia tych braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie skargi bez rozpoznania. Żądanie zawarte w skardze powinno sprowadzać się do określenia czynności, która podlega zaskarżeniu, zaś sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia pozostaje w dyspozycji zobowiązanego, co w konkretnej sprawie skarżący uczynił, więc organ nie ma kompetencji do zmiany kwalifikacji prawnej żądania skarżącego, jeżeli w konkretnej sprawie – z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - zaniechał wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w skardze na czynności egzekucyjne. Kolejnym stadium postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne , do którego w rozpatrywanej sprawie – z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a. - nie doszło, jest stadium podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 54 § 5 zdanie 1 u.p.e.a., rozstrzygnięcie zapada w formie postanowienia. Na podstawie ww. przepisu mogą zostać wydane dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) uwzględnienie skargi przez organ nadzoru i wówczas nie przysługuje zażalenie; 2) oddalenie skargi, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Na tle tego przepisu oddalenie skargi może nastąpić zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych (np. przekroczenie terminu), zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że skoro przepis art. 54 § 5 u.p.e.a. reguluje ogólnie kwestie oddalenia skargi, bez precyzowania przyczyn, to w każdym przypadku niemożności jej uwzględnienia skarga powinna być oddalona (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., I SA/Wa 323/12). 6.3. Przyjęcie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (tak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 2/09, według której przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia). 6.4. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzutami skargi kasacyjnej skarżąca skutecznie podważyła ocenę zaskarżonego postanowienia dokonaną przez WSA w Warszawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi do WSA w Warszawie – uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu odwoławczego.