II FSK 2085/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 996/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 996/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej w P. [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Szczecinie z dnia 17 października 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2017 r. od nieruchomości zamieszkanej, przy sposobie gromadzenia odpadów w sposób nieselektywny od ilości zużytej wody, skarżąca podała zużycie roczne wody za rok 2016 w ilości 517 m3, w kwocie 775,44 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. Wójt Gminy R. (Wójt) określił skarżącej wysokość ww. opłaty w kwocie 1.458,00 zł. Organ pierwszej instancji podał, że na zadane przez niego pytanie Wodociągi R. Spółka z o.o. poinformował, że w 2016 r. nie stwierdzono awarii instalacji wodociągowej na nieruchomości zarządzanej przez skarżącą, natomiast odbiorca reklamował wodomierz główny w związku z dużym wskazaniem. Wynik ekspertyzy potwierdził prawidłową pracę urządzenia pomiarowego. Organ wyjaśnił, że ustalając wysokość opłaty, przyjął iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzją z dnia 17 października 2017 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzone dokumenty potwierdzają prawidłowe wskazywanie ilości zużytej wody przez wodomierz główny zainstalowany w przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2016 r., poz. 250, ze zm.; dalej: u.c.p.g.) stanowią o zużytej wodzie, a uchwała Rady Gminy R. o wskazaniach wodomierza głównego (z uwzględnieniem stanu podlicznika), to wystarczające było ustalenie ilości wody wykazanej przez wodomierz główny, po odjęciu stanu podliczników oraz przemnożenie jej przez przyjętą na terenie gminy stawkę podatkową. Nie jest więc wymagane ustalenie na jaki cel została zużyta woda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów podatkowych. Podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się świadectwo ekspertyzy, której wynik potwierdził, że badany wodomierz spełnia wymagania metrologiczne, tj. dokonuje prawidłowych wskazań. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wskazał, że jedynie nieprawidłowa praca wodomierza, czy też inne awarie mające wpływ na ocenę jego wskazań, mogłyby prowadzić do zakwestionowania przyjęcia ilości wody według stanu wodomierza przy obliczaniu opłaty. Ponieważ skarżąca utrzymywała, że miała miejsca awaria, Sąd wskazał, iż Spółka wodociągowa poinformowała o braku awarii w roku 2016 na nieruchomości wspólnej położonej w P., przy ul. [...]. Sąd podniósł, iż skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów wskazujących na wystąpienie w analizowanym okresie awarii na terenie nieruchomości. Skarżąca ograniczyła się jedynie do zakwestionowania udzielonej przez spółkę wodociągową odpowiedzi oraz wskazania, iż w jednym z lokali mieszkalnych doszło do uszkodzenia instalacji wodociągowej, czego spółka wodociągowa stwierdzić nie mogła, ponieważ nie miała możliwości zweryfikowania stanu instalacji wodociągowej w lokalach. Za chybiony Sąd uznał także argument naruszenia przepisów postępowania, polegający na pominięciu przez organy obu instancji okoliczności utraty przez wodomierz główny ważności cechy legalizacji. Sąd zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była procedura legalizacji ponownej wodomierza głównego, w tym ważności cechy legalizacji. Poza tym organ podatkowy nie ma obowiązku sprawdzania legalizacji wodomierzy na obszarze całej gminy, tak jak i nie ma możliwości doprowadzenia do legalizacji wodomierza, który ani nie jest jego własnością, ani też nie pozostaje pod żadnym jego władztwem. Podsumowując Sąd stwierdził, że decydujące w niniejszej sprawie jest zużycie wody, które potwierdzone zostało odczytem wodomierza głównego, zaś przesądzający o prawidłowości tego odczytu jest wynik ekspertyzy. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6o ust 1 u.c.p.g., polegające na uznaniu, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji złożonej przez skarżącą i pojawiła się konieczność określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji, w sytuacji, gdy skarżąca złożyła prawidłowo wypełnioną deklarację i wyjaśnienia, które powinny być przyjęte przez organ, ewentualnie w przypadku skorzystania przez organ z uprawnienia przyznanego ww. przepisie braku ustalenia wysokości opłaty w oparciu o "uzasadnione szacunki", a przyjęcie bezkrytycznie odczytu z wodomierza głównego, który nieprawidłowo wskazywał ilość zużytej wody, co potwierdzają deklaracje złożone w latach poprzednich; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122, art. 180 § 1, 187 § 1 i 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.), przez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów i brak wyjaśnienia, czy wodomierz główny, którego odczyty stały się podstawą określenia wysokości opłaty za odpady komunalne mógł być podstawą do takich ustaleń, w sytuacji gdy brak było ważnej cechy legalizacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji SKO w Szczecinie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zauważenia wymaga, że w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zastrzec trzeba, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w tym niewłaściwego jego zastosowania) nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za miarodajne. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania podatkowego, przy czym przez wzgląd na postanowienia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej oraz należytego uzasadnienia. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy działające w sprawie organy podatkowe. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że nie wystarczy w skardze kasacyjnej wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych powyżej omówionymi przepisami prawa. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, ale zarzuty te nie zostały należycie uzasadnione lub w ogóle nie zostały uzasadnione. Ta ostania uwaga dotyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 122, art. 180 § 1, 187 § 1 i 191 O.p., ale w jej uzasadnieniu nawet nie wspomniano o tych przepisach. Już nawet pomijając, że Sąd nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, jako że nie stosuje przepisów Ordynacji podatkowej, to przede wszystkim stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący prowadzi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym z zaskarżonym wyroku na temat legalizacji wodomierza. Czyni to bowiem w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa (nie wskazuje przepisów, które zdaniem skarżącego naruszył Sąd zajmując stanowisko odmienne niż prezentowane w skardze kasacyjnej), jedynie wyrażając własny pogląd w tej kwestii. Skarżący podważa przyjętą przez organy ilość zużytej wody, stanowiącą podstawę obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale czyni to w oderwaniu od jakichkolwiek dowodów. Nie powołuje żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia faktyczne przyjęte za miarodajne przez organy podatkowe i Sąd pierwszej instancji. Stwierdzić zatem należy, że skarżący poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie podważył stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach tych stosowane są przepisy Ordynacji podatkowej. Skarżący nie uzasadnił należycie zarzutu naruszenia art. 6o ust. 1 u.c.p.g., czyli w sposób powyżej wskazany, niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywnioskować można, iż jego zdaniem regulacja zawarta w tym przepisie nakazuje ustalenie wysokości opłaty biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, a nie odczyt wodomierza, który uwzględniły organy podatkowe. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z przytoczonego przepisu wynika, iż w sytuacji, gdy nie zostanie złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub gdy deklaracja została złożona, ale budzi uzasadnione wątpliwości, wówczas organ określa wysokość tej opłaty przede wszystkim z uwzględnieniem danych właściwych dla wybranej przez gminę metody. Natomiast uzasadnione szacunki bierze pod uwagę tylko i wyłącznie wtedy, gdy gmina nie wybrała metody (nie ma danych właściwych dla danej metody). Metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały określone w art. 6j ust. 1 oraz 2 u.c.p.g. i pośród nich została wskazana metoda według, której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy uchwałą nr [...] Rada Gminy R. ustaliła, iż dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Zatem w zgodzie z obowiązującymi przepisami organy podatkowe określiły w niniejszej sprawie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy zastosowaniu metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., wykorzystując istniejące dane właściwe dla tej metody. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.