II FSK 2080/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Paweł Dąbek, Protokolant Joanna Legieć, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1059/15 w sprawie ze skargi N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Sygnatura akt II FSK 2080/16 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1.07.2013 r. do dnia 30.06.2014 r. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 26.11.2014 r. określił wysokość zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1.07.2013 r. do dnia 30.06.2014 r. w kwocie 156 zł, ro jest 13 zł miesięcznie. Ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielką zamieszkanej nieruchomości, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, złożyła informację o sposobie segregacji odpadów komunalnych i nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 21.01.2015 r. decyzję Prezydenta utrzymało w mocy, wskazując na ciążący na skarżącej obowiązek złożenia deklaracji w sprawie gospodarowania odpadami komunalnymi w terminie do dnia 30.04.2013 r. i ciążący na organie samorządowym obowiązek wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania skarżącej z tego tytułu w przypadku niezłożenia takiej deklaracji. Ponadto stwierdzono, że nieruchomość jest wprawdzie zamieszkała przez cztery osoby, ale skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, toteż prawidłowo została objęta opłatą w kwocie 13 zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że nie wyznaczono rozprawy w celu zbadania sprawy, nie zbadano, czy materiał dowodowy sprawy zebrano i rozpowszechniano w sposób legalny, czy ustawa z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) jest zgodna z Konstytucją i Konwencją o Ochronie Praw Człowieka ze względu na ograniczenie gwarantowanej swobody praw obywatelskich, czy określona decyzją danina jest podatkiem nałożonym na obywateli za to, że zamieszkują daną posesję, niezależnie od tego, czy posiadają odpady do wywozu. Wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów u.c.p.g. z Konstytucją, podnosząc, że obywateli pozbawiono możliwości wyboru sposobu gospodarowania odpadami, a także dochodu ze zbierania surowców wtórnych. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej" P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że mimo twierdzeń skarżącej, iż nie ma ona obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż samodzielnie je segreguje i zagospodarowuje, obciążenie jej tą opłatą było zasadne. Zgodnie bowiem z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na mocy art. 6i ust. 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia tej opłaty w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, powstaje za każdy miesiąc tego zamieszkiwania, a właściciel nieruchomości na mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g. jest obowiązany w terminie 14 dni od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości lub powstania na niej odpadów komunalnych złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; w razie niezłożenia takiej deklaracji wysokość opłaty określa się w drodze decyzji (art. 6o u.c.p.g.). Przepisy u.c.p.g. nie przewidują wyjątków, pozwalających na wyłączanie z tego obowiązku niektórych nieruchomości lub ich mieszkańców, więc skoro skarżąca wymaganej prawem deklaracji nie złożyła, organ administracji publicznej obowiązany był do wydania stosownej decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika z faktu samego zamieszkiwania na określonej nieruchomości i nie wyłącza go zagospodarowanie surowców wtórnych przez zobowiązanego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.11.2013 r. (K 17/12) nie dopatrzył się sprzeczności z Konstytucją tych przepisów u.c.p.g., które stanowiły podstawę prawną skarżonych decyzji oraz stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, a więc jest świadczeniem pieniężnym ustalanym jednostronnie, przymusowym, stanowiącym dochód publiczny i podlegającym egzekucji administracyjnej. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej nią decyzji i postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego (brak oceny zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń z punktu widzenia przedstawionych zarzutów). Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6h, art. 6m i art. 6c u.c.p.g. w związku z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 71 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ich błędnej interpretacji i na skutek tego niewłaściwym zastosowaniu przez uznanie, że skarżąca ma obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo, że czyni to we własnym zakresie i zasadnie została obciążona opłatą z tego tytułu. Na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaakcentował, że skarżąca kwestionuje obligatoryjność opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wykluczenie możliwości dysponowania odpadami przez obywateli, którzy są ich właścicielami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz nie zajęło stanowiska co do jej zasadności w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i tym samym pozbawienie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości kontroli kasacyjnej tego wyroku. Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wbrew twierdzeniom skarżącej zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze. W szczególności kwestionowanie legalności pozyskania przez organy administracji publicznej materiału dowodowego wymaga wskazania, które fakty ustalono w sposób sprzeczny z prawem, a tego skarżąca nie uczyniła. Do okoliczności faktycznych, warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, należy ustalenie, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, że na nieruchomości tej zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a także, że dokonuje segregacji odpadów komunalnych. Faktów tych skarżąca nie kwestionuje, a nawet wynikają one ze złożonej przez nią informacji oraz powszechnie dostępnych rejestrów publicznych. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wadliwości w tak ustalonej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że skarżąca nie wyjaśniła, w czym upatruje naruszenia porządku prawnego w zakresie czynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Akcentowana przez skarżącą niesprawiedliwość decyzji, polegająca na "niszczeniu porządku społecznego przez jej arbitralność", nie odnosi się do kwestii ustaleń faktycznych, ale do racji uzasadniających ustanowiony porządek prawny. Te racje zostały zbadane przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28.11.2013 r. (K 17/12), co czyni bezzasadnym zarzut, że Sąd ten nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą kwestii niezgodności przepisów u.c.p.g. z Konstytucją. Można jedynie dodać, że skoro zagadnienie to w sposób autorytatywny zbadał już Trybunał Konstytucyjny, wyrażona przez niego ocena wiąże także sądy administracyjne, a zbadanie zarzutów, odnoszących się do zagadnienia rozstrzygniętego już przez Trybunał, sprowadza się do powołania się na wyrok Trybunału i przytoczenia wyrażonych w nim konkluzji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny już rozstrzygnął, że u.c.p.g. w zakresie istotnym dla obecnie rozpoznawanej sprawy nie ogranicza praw obywatelskich ("swobody praw obywatelskich", jak ujęła to skarżąca) w sposób nadmierny i nieuzasadniony doniosłymi względami społecznymi, sądy administracyjne nie mogą podzielić zapatrywania przeciwnego. Powołując się na przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost przy tym stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną, nałożoną na obywateli zamieszkujących nieruchomości oraz wymienił jej istotne cechy, jak jednostronność i przymusowy charakter, a także wyjaśnił, że obowiązek jej płacenia nie jest warunkowany tym, czy zobowiązani wytwarzają i posiadają odpady komunalne, czy też nie. Twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii tej się nie odniósł, jest więc nie tylko oczywiście błędne, ale także niezrozumiałe. Wskazane argumenty pozwalają więc na wyprowadzenie konkluzji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający rekonstrukcję podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przyczyn zastosowania art. 151 P.p.s.a. nie nastręcza trudności przy przeprowadzaniu kontroli kasacyjnej. Co się tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w jej następstwie niewłaściwe zastosowanie art. 6h, art. 6m i art. 6c u.c.p.g. w związku z art. 20, art. 21 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 71 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji należy wskazać, że nieprawdziwe jest założenie, wskazane w uzasadnieniu tego zarzutu, jakoby Trybunał Konstytucyjny orzekał o konstytucyjności u.c.p.g. odnosząc się wyłącznie do wzorca kontroli w postaci art. 2 Konstytucji. W rzeczywistości Trybunał rozważył także wzorce kontroli w postaci art. 16 ust. 2 zd. drugie, art. 166 ust. 1, art. 84, art. 217 i art. 168 Konstytucji, co wprost wynika z sentencji podjętego przez Trybunał rozstrzygnięcia. Z kolei przepisy Konstytucji, wymienione w zarzucie i mające stanowić kanwę ponownego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią wzorców kontroli adekwatnych do zagadnienia nałożenia obowiązku daninowego, uzasadnianego społecznymi potrzebami ochrony środowiska przed zanieczyszczaniem go odpadami. Trzeba bowiem dostrzec, że wymienione w zarzucie przepisy Konstytucji stanowią o: społecznej gospodarce rynkowej jako podstawie ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (art. 20), ochronie własności i prawa dziedziczenia oraz możliwości jej ustawowego ograniczenia (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3), prawie rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami (art. 48 ust. 1), uwzględnianiu dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej (art. 71 ust. 1) oraz bezpieczeństwie ekologicznym, ochronie środowiska i prawie do informacji w tym zakresie (art. 74 ust. 1 – 3). W stosunku do wszystkich tych wzorców konstytucyjnych rozwiązania przyjęte w u.c.p.g. nie nasuwają wątpliwości, a nawet mogą być poczytane za wręcz realizujące te wartości, skoro ustawa zawiera rozwiązania prawne mające przeciwdziałać zanieczyszczaniu środowiska odpadami komunalnymi. Jednocześnie nie zabrania gromadzenia i spieniężania surowców wtórnych, ani nie nakazuje ich bezpłatnego oddawania gminie; nie ingeruje więc w prawo rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z przekonaniami, w tym uwzględniającymi wychowawczy aspekt zbierania i spieniężania surowców wtórnych. Nie ogranicza też prawa własności rzeczy potencjalnie stanowiących surowce wtórne lub odpady komunalne, gdyż to ich właściciel decyduje, czy uznać je za odpad, czy też zagospodarować w odmienny sposób. Trudno dopatrzeć się w omawianej ustawie jakichkolwiek przesłanek, mogących świadczyć o naruszeniu podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Wreszcie – co rozważał już Trybunał Konstytucyjny – jakkolwiek każdy obowiązek daninowy w pewnym zakresie ingeruje w prawo własności obywateli, w wypadku wprowadzenia obowiązku daninowego, uzasadnionego potrzebą przeciwdziałania zanieczyszczaniu środowiska naturalnego, ingerencja ta nie jest nadmierna i jest uzasadniona realizacją istotnego społecznie celu. Nie można zatem podzielić zapatrywania skarżącej ani co do naruszenia przez przepisy u.c.p.g. wymienionych przepisów Konstytucji, ani co do zasadności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego – również przez Naczelny Sąd Administracyjny – z ponownym pytaniem o zgodność przepisów u.c.p. g. z Konstytucją. Oczywiście błędnie odczytuje też skarżąca przepisy u.c.p.g. (art. 6h, art. 6m i art. 6c) jako nakładające na gminę obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli zamieszkanych nieruchomości i zarazem jako nie nakładające na właścicieli tych nieruchomości obowiązku ponoszenia stosownych opłat na rzecz gminy. Ten ostatni obowiązek wynika wprost z art. 6h u.c.p.g., który to przepis stanowi, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy dodać, że – również wbrew zapatrywaniu skarżącej - obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie wtedy, gdy właściciele nieruchomości powierzą gminie gospodarowanie odpadami, wypełniając odpowiednią deklarację; ma więc charakter obligatoryjny, a nie umowny. Jak się wydaje, właśnie kwestionowanie charakteru i istoty tego obowiązku, a także niezasadne przeświadczenie, że odbieranie przez gminę odpadów komunalnych wyklucza gromadzenie i sprzedaż surowców wtórnych przez mieszkańców, leży u podstaw zawisłego sporu. Wobec stwierdzenia, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku stosownego wniosku od strony, która wygrała sprawę w tej instancji.