II FSK 1751/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Wa 5/17 w sprawie ze skargi I. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie rozpoznania zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., III SAB/Wa 5/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi I. C. (dalej: "Skarżący") stwierdził, że Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister") dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Z. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Spółka") na podstawie własnego tytułu wykonawczego z dnia 30 lipca 2012 r., obejmującego zaległości w podatku od towarów i usług. Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności zawiadomieniem z dnia 4 października 2012 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego Spółki w banku w G., a zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2012 r. w Banku w W. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. przekazał przy piśmie z dnia 5 września 2013 r. tytuł wykonawczy Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z. celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny powołał się przy tym na oświadczenie Skarżącego dotyczące majątku Spółki. W piśmie tym wskazano, iż Spółka posiada mienie, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych w znacznej części. Do pisma załączono spis mienia Spółki na dzień 14 czerwca 2013 r. zaznaczając, iż mienie to znajduje się w miejscu zamieszkania Skarżącego. Wśród wymienionych składników mienia znajdował się samochód ciężarowy Fiat Ducato. W celu wyegzekwowania przedmiotowych należności Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. protokołem z dnia 28 kwietnia 2014 r. dokonał zajęcia ruchomości w postaci samochodu ciężarowego Fiat Ducato. Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Skarżący wniósł skargę na czynność egzekucyjną związaną z zajęciem ruchomości, tj. samochodu ciężarowego Fiat Ducato zarzucając, iż zajęcie to stanowi pogwałcenie prawa z pominięciem zarówno faktów jak i procedur. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r. Dyrektor IS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi Skarżącego z dnia 29 kwietnia 2014 r. na czynność egzekucyjną Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Skarżący pismem z dnia 21 czerwca 2014 r., wniósł do Ministra Finansów zażalenie na powyższe postanowienie organu. Minister Finansów postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora IS z dnia 11 czerwca 2014 r. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżącego, WSA uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 23 stycznia 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora IS z dnia 11 czerwca 2014 r. Następnie Dyrektor IS zwrócił się do Skarżącego o przedłożenie dokumentów potwierdzających odwołanie z zarządu Z. [...] Spółka z o.o., bądź wykazanie rezygnacji z funkcji członka zarządu oraz do Sądu Rejonowego w P.o udostępnienie odpisów umowy Spółki i dokumentów dotyczących powołania bądź odwołania Skarżącego z funkcji członka jej zarządu. W odpowiedzi na powyższe Skarżący podtrzymał swe stanowisko, natomiast Sąd Rejonowy poinformował, że w aktach rejestrowych brak jest dokumentu potwierdzającego odwołanie Skarżącego z funkcji prezesa zarządu tej Spółki. Wobec powyższego Dyrektor IS postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. polegającą na zajęciu samochodu ciężarowego marki Fiat Ducato nr. Rej. [...], na które to postanowienie Skarżący wniósł zażalenie. Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia 18 października 2016 r. zawiadomił Skarżącego, że zażalenie nie zostało załatwione w terminie z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Następnie Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 134 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 54 § 1 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W skardze wniesionej do WSA Skarżący wskazał, że postanowienie Dyrektora IS adresowane na Z. [...] Spółka z o.o., dostarczono na jego adres domowy. Ponadto pismo z dnia 18 października 2016 r. wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy również doręczone zostało na adres Skarżącego. Zdaniem Skarżącego nie posiada on uprawnień do reprezentowania wskazanej firmy, gdyż przestał być jej prezesem po wygaśnięciu mandatu za 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, gdyż w wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy, wydał rozstrzygnięcie, skutkiem czego postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, dotyczy przypadku wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania administracyjnego już po jego zakończeniu. Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r., stwierdził bowiem niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora IS z dnia 26 lipca 2016 r. Tymczasem Skarżący w dniu 27 grudnia 2016 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie rozpoznania przedmiotowego zażalenia. WSA wskazał, że art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w § 1a art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia nie spowodowało, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania oraz czy miało ono charakter rażącego naruszenia prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania. Kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie. Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując funkcje skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że nie stanowią one wyłącznie środka do dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Rozróżnienie skarg w aspekcie celu ich zastosowania pozwala przyjąć, że skarga na przewlekłość postępowania zasadniczo zmierza do uzyskania przez stronę orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka konstrukcja skargi, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań, skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Sam fakt zakończenia sprawy przez organ administracji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania. WSA zauważył, że wydanie przez organ administracji decyzji (bądź ostatecznego postanowienia) przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a. W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy WSA stwierdził, że z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jeszcze przed wniesieniem skargi, poza zakresem orzeczenia WSA znajdzie się kwestia zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Analizując z kolei zgromadzony w aktach administracyjnych materiał, WSA podzielił ujęty w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Ministra Finansów i Rozwoju, jednakże nie dopatrzył się cech rażącego naruszenia prawa przez ten organ i nie widzi podstaw do ukarania organu grzywną. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zarzucana przewlekłość dotyczyła organu odwoławczego, który co do zasady nie jest zobligowany do przeprowadzania obszernego i czasochłonnego postępowania dowodowego, stąd stosownie do art. 35 § 3 in fine k.p.a., winien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia. Nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów i Rozwoju nie rozpoznał zażalenia wniesionego przez Skarżącego w ustawowym terminie, określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Zażalenie to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 26 sierpnia 2016 r. Tymczasem Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia 18 października 2016 r. zawiadomił Skarżącego, że zażalenie nie zostało załatwione w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wydłużył termin rozpatrzenia zażalenia do dnia 18 grudnia 2016 r. Zatem, wydając postanowienie w dniu 16 listopada 2016 r., organ rozpoznał co prawda zażalenie jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu, jednakże po upływie ponad dwu i pół miesiąca od wpływu zażalenia. Samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Co więcej, organ uzasadniając konieczność przedłużenia postępowania odwoławczego odwołał się do konieczności dokonania wnikliwej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Miało to miejsce już po upływie miesięcznego terminu do rozpoznania zażalenia. Jednakże podjęte przez organ rozstrzygniecie w ogóle nie dotyczyło rozpoznania zarzutów zażalenia, gdyż skupiło się na stwierdzeniu jego niedopuszczalności z uwagi na przedwczesny charakter. W ocenie WSA nie zasługiwało na aprobatę wyznaczenie stronie nowego terminu rozpatrzenia zażalenia z uwagi na niezbędną szczegółową analizę sprawy, po czym wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Oceniając z kolei stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., WSA uznał, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, WSA zważył, że organ nie ignorował całkowicie obowiązków określonych w przepisach prawa i poinformował Skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Pierwotnie zapowiadany przez organ termin został następnie skrócony a czas niedziałania organu oraz uchybienia terminu nie kwalifikowały się do tego, aby można było rozpatrywać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie kasacyjne. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że bezczynność w rozpoznawaniu skargi Skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza sposobu postępowania organów administracyjnych wskazuje, że zachowanie organów miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na mocy kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został uszczegółowiony powyższy zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna ma charakter szczególnie sformalizowanego środka odwoławczego. W myśl art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna między innymi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Unormowania art. 174 p.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Oczywiście możliwe jest także w skardze kasacyjnej podnoszenie łącznie naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Wykazywana okoliczność naruszenia któregoś z przytoczonych rodzajów prawa (materialnego, procesowego) lub ich obu, powinna w swojej podstawie formułować zarzuty oraz je uzasadniać, w szczególności naruszenia przepisów (oznaczenie numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) przywołanej ustawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, opublikowany w: LEX nr 187517). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, opublikowany w: OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej wyłącznie w jej petitum postawił zarzut zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że bezczynność w rozpoznawaniu skargi Skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza sposobu postępowania organów administracyjnych wskazuje, że zachowanie organów miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na mocy kodeksu postępowania administracyjnego." Należy zatem przypomnieć, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wynika z treści zacytowanego przepisu, wprost nie odnosi się on do istoty sporu tj. "bezczynności w rozpoznawaniu skargi Skarżącego z rażącym naruszeniem prawa". Przechodząc zatem do oceny tego zarzutu, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia przez WSA jakiegokolwiek z przepisów omawianej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o który wydano zaskarżony wyrok. W tej sytuacji wywodzenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa skargi kasacyjnej), wyłącznie z treści art. 134 § 1 p.p.s.a, bez powiązania z innymi przepisami, które regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi lub przed organami administracji (m.in. w zakresie terminów załatwiania spraw; pojęcia rażącego naruszenia prawa) powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać tych zarzutów, jako prawidłowo podniesionych w ramach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ustawie p.p.s.a. można podać przykłady wielu przepisów, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Najczęściej jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania opiera się na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA przepisów uwzględniających skargę (art. 145 - 150 p.p.s.a.), zamiast unormowania o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.). Niewątpliwie w taki sposób przygotowana skarga kasacyjna, powinna również zawierać właściwe powiązanie powołanych regulacji p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami k.p.a. [(zob. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 537; W. Sawczuk [w:] R. Hauser i J. Drachal (red.), Metodyka pracy w sądach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 744-746)]. W rozpatrywanej sprawie należało zatem zakwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy administracji, uzasadniając naruszenie, na przykład przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Dlatego też, wniesiona skarga kasacyjna w danej sprawie, nie spełnia wymogów z wymienionych wyżej art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Z tych względów należało uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i stosownie do art. 184 p.p.s.a., w zw. z art. 183 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.