II FSK 1616/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej V. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 985/11 w sprawie ze skargi V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 29 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 r. oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., I SA/Gl 985/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę V. P.(zwanej dalej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej z dnia 29 lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B.ustalającej wysokość podatku od nieruchomości za 2009 r. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że decyzją z dnia 23 marca 2009 r. Prezydent Miasta B.ustalił skarżącej wysokość podatku od nieruchomości za 2009 r. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, że decyzja wymiarowa za ten rok nie posiada obligatoryjnego faktycznego i prawnego uzasadnienia, o którym mowa w art. 210 § 1 pkt 6 w związku z § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późń. zm.), zwanej dalej: ord. pod., co stanowi rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 247 § 1 ord. pod. W odwołaniu skarżąca zarzuciła pominięcie w rozstrzygnięciu decyzji związku przyczynowego jaki istniał między stanem faktycznym (brak możliwości użytkowania obiektu ze względu na brak zgody właściwego organu – Prezydenta Miasta na wydanie warunków zabudowy przez prawie 10 lat), a nałożeniem na skarżącą przez organ podatkowy (tożsamy z organem właściwym do wydania warunków zabudowy) podatku od przedmiotowej nieruchomości (za okres 10 lat, tj. za okres objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając jako organ drugiej instancji decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił wymiar podatku zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz złożoną przez podatnika informacją o nieruchomościach i obiektach budowlanych z dnia 6 sierpnia 2003 r. 3. Powyższemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie m.in.: 1) art. 247 § 1 ord. pod., przez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu decyzji treści normy § 1 pkt 1, 2, 3, 7 tego artykułu w związku z normą art. 1a, 1 pkt 1, 2, 3, art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, 2b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., zwanej dalej: u.p.o.l.) oraz art. 3 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej: u. Pr. bud.). Wskazała również na "naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w sprawie, zgodnego z przepisami kpa oraz nieuwzględnienie w decyzji twierdzeń skarżącej na okoliczność stanu budynku, popartych sporządzoną przez rzeczoznawcę opinią stanu technicznego przedmiotowego budynku". Podniosła również, że "jako właścicielka przedmiotowego budynku – ze względu na jego stan techniczny - była pozbawiona możliwości prowadzenia w nim działalności gospodarczej, a tym samym czerpania pożytków, przy jednoczesnym obciążaniu przedmiotowego budynku przez organ administracyjny podatkiem od nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przesłanki określonej w art. 247 § 1 pkt 3 i 7 ord. pod. to strona powinna wykazać, iż treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Powinna również wykazać, że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00). Tymczasem w sprawie właściwy organ wydał decyzję, istniała podstawa do jej wydania, a z uzasadnienia wynika, że wysokość podatku ustalono w oparciu o powołane przepisy, złożone zeznanie oraz dane ewidencji gruntów i budynków. Ponadto osoba podpisująca decyzję była upoważniona do jej podpisu i wydania. Decyzja zatem spełniała wszelkie wymogi, nie uchybiała przepisom prawa materialnego i została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi. Dodatkowo wyrażone w decyzji stanowisko organu odwoławczego zostało właściwie i dogłębnie uzasadnione. 5. Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 247 § 1 pkt 2, 3, 7 ord. pod.: - na skutek nierozpoznania skargi - przez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego - skutkujące błędnym rozstrzygnięciem sądu na podstawie art. 151 p.p.s.a. 2) art. 145 § 1 pkt 1a, 1b pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 247 § 1 pkt 2, 3, 7 ord. pod. - w związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym na skutek nierozpoznania zarzutu, a tym samym skargi, na którym była oparta-sąd nie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a., 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 120, 121, 122, 123 § 1, art. 124 ord. pod. - sąd na podstawie wyżej przytoczonych przepisów był obowiązany w ramach kontroli legalności działania organu zbadać, czy postępowanie odwoławcze przed organem administracyjnym toczyło się zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa. Błędna interpretacja art. 1a pkt 1, 1a pkt 3 u.p.o.l. w związku z art. 3 pkt 1 u. Pr. b., art. 2 u.p.o.l. i art. 5 pkt 2. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: I. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne sprawy lub II. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi; który wydał zaskarżone orzeczenie, III. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo, pismem z dnia 26 maja 2014 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego) skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną o następujące zarzuty naruszenia: 4) art. 45 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie strony jej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, 5) art. 2 Konstytucji RP - poprzez całkowite pominięcie tego przepisu przez sąd przy rozpoznaniu sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, 6) art. 475 kodeksu cywilnego - poprzez jego niezastosowanie, 7) art. 1a ust.1 pkt 1 u.p.o.l. - poprzez brak jego zastosowania odnośnie ustalenia definicji legalnej obiektu budowlanego budynku w rozumieniu przepisów ustawy w związku z art. 3 u. Pr. bud., 8) art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. - poprzez brak jego zastosowania w zakresie ustalenia kryterium obiektu budowlanego - budynku związanego z działalnością gospodarczą, 9) art. 5 ust. 1 pkt 2 lit e) - poprzez brak ustalenia rodzaju obiektów budowlanych - budynków objętych tym przepisem, 10) art. 6 ust. 2 - poprzez brak jego zastosowania w zakresie ustalenia, że sam fakt istnienia obiektu budowlanego - budynku - nie jest wystarczającą okolicznością, która rodzi powstanie obowiązku podatkowego podatku od tego budynku, 11) art. 5 u. Pr. bud. w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. - poprzez brak jego zastosowania w zakresie ustalenia jakim warunkom technicznym powinien odpowiadać obiekt budowlany - budynek w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zgodnie z definicja legalną obiektu budowlanego - budynku wyrażoną w art. 1a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, 12) art. 55 u. Pr. bud. w związku z art. 6 ust. 2 u.p.o.l. - poprzez jego niezastosowanie w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy budynek uzyskał pozytywną decyzję na jego użytkowanie, co wiąże się bezpośrednio z zakończeniem budowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.p.o.l., 13) art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej: Pr.g.i.k. w związku z art. 7a ust. 2 u.p.o.l. - poprzez jego niezastosowanie w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy budynek istnieje w ewidencji gruntów i budynków, która jest podstawą wymiaru podatków i świadczeń, 14) art. 145 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, 15) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 187 i art.191 ord. pod. - poprzez brak dokonania przez sąd kontroli, czy organ administracji publicznej ustalił poprawny stan faktyczny a następnie jego oceny, 16) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewykonanie obowiązku przez sąd zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów przez skarżącą niepodniesionych w skardze, 17) art. 135 p.p.s.a. - poprzez niewykonanie obowiązku w zakresie usunięcia naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanej przez prezydenta miasta jako organu I instancji, 18) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, że zarzuty podniesione w skardze przez skarżącą były bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 6. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy pogrupować nie chronologicznie, ale w odniesieniu do tego, czy dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego, czy postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po ustaleniu, że nie ma wątpliwości co do stanu sprawy – czyli po ustaleniu, iż stan faktyczny został ustalony bezspornie- można rozważać, czy do tak ustalonego stanu sprawy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego. Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc sądem drugiej instancji, bada poprawność orzeczenia sądu pierwszej instancji, sprawdzając, czy sąd pierwszej instancji wydał wyrok na postawie właściwych i obowiązujących przepisów prawa. Tym samym sąd drugiej instancji nie ocenia ponownie zebranego materiału dowodowego. Ten już został oceniony. Po raz pierwszy- przez organ I instancji, potem ponownie – przez organ II instancji i po raz trzeci- przez wojewódzki sąd administracyjny. Warto podkreślić również, że niniejsza sprawa nie dotyczy kwestii wymiaru podatku. To jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jego istotą jest tylko ustalenie, czy decyzja organu jest dotknięta jedną z wad precyzyjnie wymienionych w art. 247 ord. pod. Zaskarżony wyrok z uzasadnieniem został skarżącej doręczony w dniu 16 marca 2012 r., a to oznacza, że zarzuty uzupełniające skargę kasacyjną – podniesione w piśmie z dnia 26 maja 2014 r.- są spóźnione. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem i dlatego NSA nie może ich uwzględnić, orzekając. 7. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. -czyli zarzut niedokonania kontroli działania administracji - nie jest zasadny. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z oceną sądu nie jest równoważna z tym, iż sąd w ogóle nie dokonał kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej, którą zawarł w wyroku, orzekając na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że skarżąca nie została przekonana przedstawioną tam argumentacją nie jest podstawą do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli, zatem należy wydany przezeń wyrok uchylić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., II FSK 386/11, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., II FSK 1536/06, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 8. Sąd pierwszej instancji w wydanym przez siebie wyroku szczegółowo odniósł się do poszczególnych punktów art. 247 § 1 ord. pod. Powołał literaturę i orzecznictwo dla poparcia swojej oceny. Zasadnie wskazał, że – wbrew zarzutom skarżącej- decyzja organu nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Decyzja wydana przez organ była kompletna – zawierała wszystkie niezbędne elementy. Została również wydana przez osobą upoważnioną do jej wydania. Niezasadny jest zatem zarzut nierozpoznania sprawy pod kątem zarzutu naruszenia art. 247 ord. pod. 9. Skarżąca powołała zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nawiązując do rozumienia określenia "budynek", zawartego w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, a także w ustawie – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji ten zarzut przeanalizował również dokładnie. Przywołał treść stosownych przepisów i przeanalizował je krok po kroku. Trafnie wskazał, że o ile dany obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – stanowi budynek bez względu na stan techniczny, czy sposób wykorzystywania. Na aprobatę zasługuje to, że sąd pierwszej instancji nie poprzestał na cytowaniu przepisów, ale wskazał sposób zastosowania ich w niniejszej sprawie. Podkreślił bowiem, że okoliczność charakterystyczna dla tej sprawy, czyli kwestia uszkodzonego lub częściowo usuniętego dachu nie wpływa na postrzeganie takiego budynku. Jest on bowiem dalej – mimo zmian w poszyciu dachu- budynkiem w rozumieniu ustawy podatkowej, gdyż jest wciąż związany z gruntem, w dalszym ciągu jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i wciąż posiada fundamenty. Co więcej, sąd pierwszej instancji w ramach zasady przekonywania wskazał, że nawet takie okoliczności jak: brak okien, schodów wewnętrznych, windy, części dachu, dewastacja budynku, jego porzucenie nie zmieniają rozumienia pojęcia "budynek". Budynek pozostaje budynkiem dla ustawy podatkowej. 10. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący, że sąd nieprawidłowo rozpatrzył zarzut naruszenia przez organ art. 1a pkt 1, 1a pkt 3 u.p.o.l. w związku z art. 3 pkt 1 u. Pr. b., art. 2 u.p.o.l. i art. 5 pkt 2 również jest bezpodstawny. To postępowanie nie dotyczyło kwestii wymiaru podatku od nieruchomości, ale stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 247 § ord. pod. Punkt 3 wskazanego przepisu wymienia możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Poprzez rażące naruszenie przepisów prawa piśmiennictwo (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkow, Komentarz 2010, str. 1020 i nast.) wskazuje np. naruszenie przepisów o dwuinstancyjności, czy o trwałości decyzji, określenie obowiązków strony po jej śmierci. W niniejszej sprawie nie miało miejsca żadne rażące naruszenie prawa. Ze względu na powyższe trudno dopatrywać się naruszenia ww. ustaw. 11. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.