II FSK 1157/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 694/19 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 694/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę E. G. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: Kolegium, SKO) z 16 sierpnia 2019 r. w przedmiocie określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, która zaskarżyła ten wyrok w całości. Sformułowała również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2019, poz.900, ze zm., dalej: "o.p.") poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów podatkowych, a także wbrew słusznym interesom obywateli, co skutkowało rażąco niesprawiedliwym ponownym obciążeniem skarżącej opłatą za gospodarowanie odpadami pomimo wcześniejszego uiszczenia tej opłaty i przerzuceniem na nią odpowiedzialności za nieprawidłowe i nierzetelne działanie organów administracji publicznej, polegające m. in. na niedostarczeniu informatora z deklaracją w 2013 r. kiedy prowadzona była akcja informacyjna oraz braku należytej kontroli deklaracji składanych przez J. K. i ich niezweryfikowaniu przez organ podatkowy w okresie 5 lat, o czym świadczą widniejące na deklaracjach adnotacje o zatwierdzeniu pod względem formalnym, rachunkowym i merytorycznym oraz o braku uchybień pod względem formalno-prawnym, przy czym decyzja SKO została przez WSA utrzymana w mocy nawet pomimo stwierdzenia przez samo SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rażącej niesprawiedliwości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i art. 122 o.p. poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skutek błędnego uznania, że J. K. nie składał deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi także jako współwłaściciel nieruchomości położonej pod adresem D. 34A, gdyż okoliczności takie nie wynikają z treści deklaracji, podczas gdy w składanych deklaracjach J. K. w pkt C zaznaczał, że deklaracja dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym i brak było obowiązku wyszczególnienia w deklaracji liczby budynków jednorodzinnych wchodzących w skład gospodarstwa prowadzonego na tej nieruchomości, w związku z czym nie ma obiektywnej możliwości, by z treści deklaracji wynikał zamiar złożenia deklaracji przez J. K. także jako współwłaściciela nieruchomości pod adresem D. 34A i kwestia ta winna być ewentualnie w razie zaistnienia wątpliwości zweryfikowana przez organy podatkowe, co jednak nie nastąpiło. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 6o pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r, poz. 210, z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skutek uznania, iż skarżąca nie złożyła deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2019 r. i nie uiściła opłaty za gospodarowanie odpadami za ten okres, podczas gdy skarżąca oraz pozostałe osoby zamieszkujące na nieruchomości położonej pod adresem D. 34A ujęte były imiennie w deklaracjach składanych przez rodziców E. G. – J. i A. K. zamieszkałych pod adresem D. 34, zaś odbiór odpadów od samego początku, tj. od przełomu lat 2011/2012 kiedy to nieruchomość pod adresem D. 34A została zamieszkana, aż do 1 maja 2019 r. odbywał się wyłącznie z adresu D. 34 i wszelkie związane z gospodarką odpadami opłaty były za skarżącą i pozostałych mieszkańców nieruchomości pod adresem D.34A regularnie i terminowo uiszczane - w związku z czym nie można uznać, iż zachodzą przesłanki zastosowania art. 6o w/w ustawy, przy czym brak złożenia odrębnej deklaracji przez E. G. wynikał wyłącznie z zaniedbania organów administracyjnych odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami komunalnymi; Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia sprawy w obszarze zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6h u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym zaskarżoną decyzją, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, na mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wskazać trzeba, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ponadto treść art. 6o u.p.c.g., wskazuje, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny i odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 O.p., według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości. Przypomnieć również należy, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12), nakładanej w drodze ustawy. W konsekwencji, każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej w ustawie (zrealizuje daninowy stan faktyczny), zobowiązany jest do zapłaty opłaty na takich samych zasadach. Podmiot objęty tą daniną wstępuje w stosunki prawne "z góry" ustalone przez ustawodawcę. Dlatego nie jest możliwe modyfikowanie treści ustawy w drodze umów, czy porozumień zawieranych przez podmiot obowiązany z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami jest właściciel nieruchomości. Przywołane wyżej przepisy interpretować należy w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym przez właścicieli nieruchomości rozumie się również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu oraz inne podmioty władające nieruchomością. Przepis ten formułuje zatem zasadę, że współwłaściciel nieruchomości dla potrzeb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach traktowany jest jak właściciel. Wymaga zaakcentowania, że ustawa w tym zakresie nie zawiera żadnych wyjątków różniących obowiązki współwłaścicieli w zależności od wielkości posiadanego udziału. Nie zawiera też uregulowań, które wyłączałyby obowiązki jednego ze współwłaścicieli z uwagi na szczególne ukształtowane wzajemnych relacji majątkowych. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, wskazać należy, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania niesporne jest, że skarżąca nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z art. 6 u.c.p.g. Dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność niezgłaszania przez organ I instancji formalnych zastrzeżeń do treści uprzednio składanych deklaracji przez jej ojca, ani prawdopodobne błędy Gminy, szeroko uszczegółowione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skoro skarżąca zamieszkiwała nieruchomość pod adresem D. 34A od 2011/2012 r. to oczywistym jest, że od tego momentu powinna składać oddzielne deklaracje. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości pod adresem D. 34A, a co więcej jest tam zameldowana i faktycznie włada przedmiotową nieruchomością. Prawdopodobne błędy gminy nie zwalniały skarżącej ze składania deklaracji i dokonywania opłat za odpady komunalne. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, iż opłata za odpady komunalne była regulowana od początku dla 6 osób zamieszkujących nieruchomość pod adresem Dobrynin 34 (cztery osoby z adresu D. 34A oraz dwie z adresu D. 34), nie oznacza że została złożona deklaracja dla adresu D. 34A. Przyjęty sposób rozliczenia wynikał raczej z porozumienia między skarżącą a jej ojcem, co zostało z resztą jasno przedstawione w skardze kasacyjnej. Co prawda J. K. składał deklarację wskazując większą liczbę osób, a odpady były odbierane z nieruchomości D. 34, to okoliczności te nie mogą niwelować ustawowego obowiązku skarżącej. Ponadto, wysokość opłaty i sposób jej wyliczenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zarzuty podnoszone przez autora skargi kasacyjnej, takie jak: terminowe uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ewentualne zaniedbania pracowników gminy, niesprawiedliwe ponowne obciążanie skarżącej opłatą za gospodarowanie odpadami mogą być przedmiotem ewentualnej analizy, jednak w innym postępowaniu. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II FSK 3308/15; dostępny www.orzezcenia.nsa.gov). Na tą okoliczność zwracało już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji odwoławczej oraz szerzej Sąd I instancji. Z wyżej opisanych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6o u.p.c.g., gdyż niesporny stan faktyczny sprawy, uzasadniał jego zastosowanie. W rezultacie, mając na uwadze powołane przepisy u.c.p.g. oraz prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.[pic]