II FSK 1075/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Cezary Koziński (sprawozdawca), Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej U. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2469/15 w sprawie ze skargi U. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania zabezpieczającego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 2469/15, oddalił skargę U. sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 29 czerwca 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania zabezpieczającego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. wszczął wobec ww. spółki postępowanie zabezpieczające na podstawie dwóch zarządzeń zabezpieczenia z 24 marca 2015 r., wystawionych w celu zabezpieczenia przybliżonej kwoty zobowiązań w podatku od towarów i usług. Podstawą wystawienia powyższych zarządzeń była decyzja tego organu z 24 marca 2015 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego wykonując zarządzenia zabezpieczające, dwoma zawiadomieniami z 25 i 26 marca 2015 r. dokonał zajęć zabezpieczających wierzytelności spółki z pięciu rachunków bankowych oraz wierzytelności pieniężnych strony u Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. i u Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. Powyższe zawiadomienia o zajęciu, wraz z odpisami zarządzeń zabezpieczenia, doręczono spółce 2 kwietnia 2015 r. Następnie pismami z 1 kwietnia 2015 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego zlecił Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w P. i Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w K. podjęcie czynności wobec środków transportu posiadanych przez podatnika. Pismem z 9 kwietnia 2015 r. podatnik wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania zabezpieczającego, które oparł na przesłankach wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z 29 kwietnia 2015 r. zawiesił prowadzone wobec strony postępowanie zabezpieczające, następnie jednak — na wniosek wierzyciela — postanowieniem z 30 kwietnia 2015 r. podjął to postępowanie. Powyższe postanowienia doręczono na adres pełnomocnika strony 11 maja 2015 r. Pismem z 18 maja 2015 r. pełnomocnik spółki, w oparciu o przepis art. 54 w zw. z art. 166b u.p.e.a., wniósł skargę na czynność zabezpieczającą w postaci zawieszenia postępowania zabezpieczającego oraz skargę na zajęcie złożonej Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w L. kaucji zabezpieczającej. Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania zabezpieczającego, zaś wystąpiły przesłanki do jego umorzenia, gdyż przedstawione w piśmie z 9 kwietnia 2015 r. zarzuty jednoznacznie wskazywały na niedopuszczalność prowadzenia postępowania zabezpieczającego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z 27 maja 2015 r. uznał wniesione przez stronę zarzuty za niezasadne, następnie zaś przekazał Dyrektorowi Izby Skarbowej w Warszawie do rozpoznania pismo pełnomocnika z 18 maja 2015 r., w części obejmującej zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z 29 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 166b u.p.e.a., w postępowaniu zabezpieczającym odpowiednio stosowane są przepisy regulujące procedurę wnoszenia zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie tego postępowania. Z tego też względu Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego postanowieniem z 29 kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie zabezpieczające prowadzone wobec strony na podstawie ww. zarządzeń zabezpieczenia. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 29 czerwca 2015 r. spółka U. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z 29 kwietnia 2015 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie: 1) art. 35 § 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a., poprzez zawieszenie postępowania zabezpieczającego bez uprzedniego zbadania przesłanki umorzenia postępowania; 2) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania zabezpieczającego w sposób niebudzący zaufania do organów egzekucyjnych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki dokonania zabezpieczenia z art. 155 u.p.e.a. Zdaniem skarżącej, zawarte w zarządzeniach zabezpieczenia wnioski organu, co do braku możliwości zobowiązanego do uiszczenia zobowiązań podatkowych były — w kontekście jej sytuacji majątkowej — bezpodstawne. Skarżąca stwierdziła dalej, że tylko jeden ze zgłoszonych przez nią zarzutów mógł być przesłanką do zawieszenia postępowania zabezpieczającego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Natomiast podniesiony przez nią zarzut prowadzenia postępowania zabezpieczającego w sytuacji, gdy egzekwowane należności zostały wykonane, stanowił podstawę umorzenia postępowania zabezpieczającego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Z tego względu organ egzekucyjny w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania zabezpieczającego, gdyż umorzenie postępowania powoduje dalej idące skutki niż jego zawieszenie. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ egzekucyjny zasadnie zawiesił prowadzone postępowanie zabezpieczające, wskazując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia art. 35 § 1 u.p.e.a. stosowany w związku z art. 166b u.p.e.a. Zawieszenie tego postępowania nastąpiło do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Zarzuty te zostały merytorycznie rozpatrzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W., który wydał w tym przedmiocie postanowienie z 27 maja 2015 r. Od tego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w katalogu przyczyn stanowiących podstawę wniesienia zarzutów, określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a., ustawodawca wskazał zarówno takie, które są również przesłankami umorzenia postępowania stosownie do treści art. 59 u.p.e.a., jak i takie, których nie wymieniono wprost jako przesłanki umorzenia postępowania w tym przepisie. Umorzenie postępowania mogło nastąpić w następstwie rozpatrzenia zarzutów. Skoro jednak organ egzekucyjny uznał wniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne, to stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. nie miał podstaw do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że nie stanowi naruszenia zasady prowadzenia postępowania zabezpieczającego w sposób budzący zaufanie do organów egzekucyjnych to, że treść rozstrzygnięcia organu administracji nie jest zgodna z żądaniem strony. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, pełnomocnik podatnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, postawił zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie: 1) art. 35 § 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a. — poprzez zawieszenie postępowania zabezpieczającego bez uprzedniego zbadania przesłanki umorzenia postępowania; 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. — poprzez prowadzenie postępowania zabezpieczającego w sposób niebudzący zaufania do organów egzekucyjnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarzuty oparte tylko na jednej z podstaw kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów postępowania. Zaskarżone do Sądu postanowienie o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego zostało wydane w oparciu o art. 35 § 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a. Zgodnie z tymi unormowaniami zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., skutkuje zawieszeniem postępowania zabezpieczającego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Na powyższej podstawie prawnej — zawartej w art. 35 § 1 u.p.e.a. — zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje co prawda z mocy prawa, mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a. W orzecznictwie podnosi się słusznie, że celem regulacji art. 35 § 1 u.p.e.a. jest tymczasowe zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (czyli także zabezpieczającego) do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Regulacja powyższa ma na celu tymczasową ochronę dłużnika, który wniósł w trybie ustawy egzekucyjnej zarzuty, które mogą okazać się zasadne (wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., II GSK 2116/17; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: CBOSA). W niniejszej sprawie postępowanie zabezpieczające wszczęte zostało przez organ egzekucyjny na podstawie zarządzeń zabezpieczenia z 24 marca 2015 r., wystawionych w celu zabezpieczenia przybliżonej kwoty zobowiązań w podatku od towarów i usług, w łącznej kwocie należności głównej 6.892.450 zł. Po dokonaniu zajęć zabezpieczających skarżąca spółka została zawiadomiona o tym fakcie 2 kwietnia 2015 r. W reakcji na podjęte przez organ podatkowy kroki pełnomocnik skarżącej, pismem z 9 kwietnia 2015 r., wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania zabezpieczającego, w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 i 8 u.p.e.a. W tej sytuacji organ egzekucyjny zobowiązany był, na mocy powołanego wyżej art. 35 § 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a., do zawieszenia postępowania zabezpieczającego, co też uczynił wydając postanowienie z 29 kwietnia 2015 r. Należy podkreślić, że wspomniane przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie zabezpieczające obowiązek podjęcia określonego działania. Organ administracji zawieszając postępowanie zabezpieczające nie bada zasadności wszczęcia i celowości prowadzenia tego postępowania. W szczególności nie może na tym etapie postępowania badać czy zachodzą przesłanki jego umorzenia. Zasadność wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania zabezpieczającego jest przedmiotem zainteresowania organu rozpoznającego wniesione przez podatnika zarzuty. W rozpatrywanej sprawie zarzuty te zostały zresztą merytorycznie rozpatrzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. i uznane za niezasadne w postanowieniu z 27 maja 2015 r., które strona skarżąca kwestionuje osobnym zażaleniem. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę prawidłowo zatem uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów art. 35 § 1 w zw. z art. 166b u.p.e.a. Sąd trafnie również odmówił uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., uznając za bezzasadne dopatrywanie się naruszenia zasady prowadzenia postępowania zabezpieczającego w sposób budzący zaufanie do organów egzekucyjnych wyłącznie w tym, że treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie była zgodna z oczekiwaniami strony skarżącej. Wobec uznania powyższych zarzutów za bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.