II FSK 1062/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Po 459/15 w sprawie ze skargi D. K. i J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. K. i J. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Po 459/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. i J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów na postepowanie egzekucyjne. Jako podstawę prawną wyroku Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a.". Z uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr 3, wystawionego przez wierzyciela Burmistrza Gminy i Miasta K., obejmującego zaległość w podatku od nieruchomości za 1/2014 w kwocie 12 240,00 zł wszczął wobec zobowiązanych, małżonków D. i. J. K. postępowanie egzekucyjne. Zobowiązani wnieśli zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie zobowiązania (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a." Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. uznał zarzut zobowiązanych za nieuzasadniony, w rezultacie brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr 3 z dnia 10 kwietnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia 14 października 2014 r. Zobowiązani w skardze na ww. postanowienie zarzucili organowi odwoławczemu, że naruszył przepisy postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozstrzygnięcie zasadności podniesionych zarzutów zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Uzasadniając orzeczenie wyjaśnił, że żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 u.p.e.a. jest bezzasadne. Wymienione w art. 56 u.p.e.a. podstawy, nie przewidują zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Nie może mieć zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym także przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. przepisy K.p.a. mają odpowiednie zastosowanie wówczas, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W świetle art. 56 u.p.e.a. jak również art. 35 § 1 u.p.e.a., inne powody zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być uwzględnione. Dlatego wystąpienie przez zobowiązanych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta Kleczew decyzji ustalającej wymiar zobowiązania w podatku od nieruchomości, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowanie egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. K. i J. K.. Zaskarżając ten wyrok w całości. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej jako "K.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne należało zawiesić ze względu na fakt, że rozstrzygnięcie zasadności zarzutów podniesionych przez stronę postępowania egzekucyjnego zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, które to naruszanie Sądu I instancji stanowi powielenie błędu organów egzekucyjnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez oddalanie skargi przez Sąd I instancji pomimo tego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ egzekucyjny z naruszeniem zasad legalności działania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez oddalanie skargi pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne w administracji było prowadzone w sposób, który nie budził zaufania skarżących do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o: - uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a; - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej został podniesiony w istocie jeden zarzut a mianowicie wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. stanowią konsekwencję zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W zakresie przesłanek zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie została pomieszczona sytuacja, na którą powołują się wnioskodawcy, a mianowicie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Biorąc pod uwagę zamknięty charakter powołanej wyżej regulacji należy się zgodzić z Sądem I instancji, który przyjął, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie innych przesłanek aniżeli te tylko, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Takiej podstawy nie można wywodzić z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie przepisów K.p.a "odpowiednio" oznacza, że należy je stosować tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie reguluje jakiejś kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Innymi słowy, przepisy K.p.a. mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować u.p.e.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 12/16; I SA/Kr 717/16; dostępny: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. zawarte w odesłaniu w art. 18 u.p.e.a. nie oznacza automatycznej możliwości stosowania wszystkich przepisów. Zwrot "stosowanie odpowiednie" ma powszechnie akceptowane rozumienie, zgodnie z którym, niektóre przepisy należy zastosować wprost, inne po dokonaniu odpowiednich zmian, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły mieć zastosowania. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 938/15; dostępny: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Skoro więc ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób wyczerpujący określa przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego to nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 94 § 1 K.p.a. modyfikowanie (rozszerzanie) przesłanek zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Błędne jest argumentacja, która możliwość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzi z treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chodzi tutaj o sytuacje, w których owe inne ustawy wprost, a nie poprzez odpowiednie stosowanie, nakazują zawieszenie postępowania egzekucyjnego jak np. art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), wedle którego, jeżeli w toku postępowania egzekucyjnego okaże się, że obowiązkiem opróżnienia lokalu objęta jest osoba, o której mowa w art. 14 ust. 4, komornik albo organ, o którym mowa w art. 34 zawiesza postępowanie egzekucyjne. Należy też odnotować, że w literaturze przedmiotu konsekwentnie przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., (Przybysz P. M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. wyd. VII. WK 2015; Kijowski D. R. (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. wyd. II, LEX 2015; G. Łaszczyca. Zawieszenie egzekucyjnego postępowania administracyjnego (w) System egzekucji administracyjnej. red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa–Lublin 2004.; R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności takiej decyzji sam w sobie nie powoduje konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego ani także innego rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu. Gdyby przyjąć, że samo jedynie prawdopodobieństwo wyeliminowania w przyszłości decyzji, w której ustalony został egzekwowany obowiązek miało przemawiać za zawieszeniem tego postępowania, wówczas w znacznym stopniu deprecjacji uległby cel, którym pozostaje doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustawodawca dopuszczając możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym jego trybie oraz postępowania egzekucyjnego w administracji świadomie podejmuje ryzyko ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, dążąc do uniknięcia brzemiennych w skutki konsekwencji niewykonania dochodzonego obowiązku (W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 14 lipca 2016 r., II FSK 1637/14, Finanse Komunalne 2017, z. 9, s. 75-76). Innymi słowy, gdyby samo złożenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej miało powodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wtedy znacznemu osłabieniu uległaby efektywność egzekucji. W świetle wyżej przytoczonych uwag za bezzasadne uznać należy zarzuty jakoby działania organu administracji publicznej podejmowane były z naruszeniem zasady legalności jak również, aby działania te naruszały zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 powołanej wyżej ustawy.