II FSK 1008/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 760/16 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożoną na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia 25 maja 2016 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Powołując art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej zwana: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 97 § 2 u.p.e.a. i art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej zwana: "k.p.a.") w nawiązaniu do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej zwana: "u.p.e.a."), poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa m.in. poprzez nieuwzględnienie zarzutu odnoszącego się do okoliczności, że zajęte ruchomości nie stanowią własności zobowiązanego wskazując, że poborca skarbowy jest uprawniony do zajęcia wszystkich ruchomości, którymi zobowiązany faktycznie włada oraz wskazując, że nie jest ani obowiązany, ani uprawniony do badania, czy zobowiązany ma tytuł do rzeczy, którą dysponuje, podczas gdy organ egzekucyjny (rekwizycyjny) winien w pierwszej kolejności wyjaśnić istotną w sprawie okoliczność jaką jest ustalenie, czy ruchomości, których dokonania zajęcia planuje, stanowią własność zobowiązanego, gdyż czynność egzekucyjna skierowana do składnika niebędącego majątkiem zobowiązanego jest wadliwa i jako taka winna zostać uchylona, a okoliczność ta nabiera jeszcze większej istotności w przypadku (jak w niniejszej sprawie), gdy zajmowane zostają ruchomości, którymi zobowiązany ani faktycznie nie włada, ani nimi nie dysponuje; - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 1 w zw. z art. 67 § 4 u.p.e.a. oraz art. 5 § 1 u.p.e.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w protokole zaskarżonej czynności egzekucyjnej organ rekwizycyjny błędnie oznaczył wierzyciela wskazując na "Izbę Celną w S.", przy czym Izba Celna w S. nie ma zdolności procesowej do bycia wierzycielem w postępowanie egzekucyjnym w administracji. Zdolność ta mogła być przypisana tylko Dyrektorowi Izby Celnej, co stanowi wadliwość elementarnego składnika czynności egzekucyjnej, - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 67 § 2 i art. 67 § 4 u.p.e.a. oraz § 1 pkt 11 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2310 - zwanego dalej "rozporządzeniem MF") poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa m.in. ze względu na okoliczność, że do zajęcia ruchomości zastosowano protokół zajęcia i odbioru ruchomości, którego treść przypomina wzór dokumentu stanowiącego załącznik nr 11 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 655), w sytuacji gdy powinien być zastosowany wzór dokumentu z rozporządzenia MF, co powoduje, że do zajęcia ruchomości nie zastosowano wzoru przewidzianego przez przepisy prawa w dacie dokonywania zajęcia – przy czym zgodnie z treścią naruszonej normy prawnej, podstawę stosowania środków egzekucyjnych stanowi zawiadomienie sporządzone według wzoru określonego w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zaś jakiekolwiek modyfikacje ustalonego wzoru dopuszczalne są jedynie w zakresie przewidzianym w tym wzorze; - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 67 § 2 pkt 1 w zw. z § 4 u.p.e.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa m.in. ze względu na okoliczność, że w niniejszym protokole nie doszło w protokole zajęcia do błędnego określenia wierzyciela przez wskazanie Izby Celnej w S., podczas gdy w protokole z zaskarżonej czynności egzekucyjnej organ rekwizycyjny błędnie określił wierzyciela, iż zajęcie dotyczy tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...], i podając jako wierzyciela Izbę Celną w S., w sytuacji gdy wskazane powyżej tytuły wykonawcze nie zostały wystawione przez Dyrektora Izby Celnej w S., tylko przez Dyrektora Izby Celnej w T. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, a zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślić należy, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek uzasadnienia przez skarżącego kasacyjnie, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Pełnomocnik Spółki wskazał na naruszenie przepisów: art. 3 § 1 p.p.s.a. (regulującego ogólną zasadę kontroli administracji publicznej) i art. 133 § 1 p.p.s.a. (stanowiącego o momencie wydania wyroku i podstawie wyrokowania), w ogóle nie uzasadniając, w czym upatruje uchybienia tym przepisom prawa. Wyjaśnić zatem należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego uregulowania (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r.; sygn. akt I GSK 3208/18). Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena dowodu dla rozstrzygnięcia nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej, nie może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu byłby uzasadniony wtedy, gdyby skład orzekający nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (np. w rozpoznawanej sprawie protokołu zajęcia ruchomości), który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2376/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej samo wskazanie, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przypadku art. 7 i art. 77 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej). Przepisy te mają zróżnicowaną treść normatywną, a zatem chcąc wykazać, że doszło do ich naruszenia, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ podatkowy rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez podatnika. Skarżąca Spółka naruszenie ww. przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wiąże: (1) z bezpodstawnym nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji zarzutu dotyczącego badania przez poborcę skarbowego tytułu własności zajętej ruchomości, co narusza także art. 97 § 2 u.p.e.a.; (2) z obciążeniem zobowiązanego ciężarem identyfikacji wierzyciela w przypadku nieprawidłowo sporządzonego protokołu zajęcia ruchomości. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii wskazać należy, iż zgodnie z art. 97 § 2 u.p.e.a., "zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego, znajdujące się zarówno w jego władaniu, jak i we władaniu innej osoby, jeżeli nie zostały wyłączone spod egzekucji lub od niej zwolnione". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd doktryny, że taka konstrukcja pozwala na zajęcie zarówno ruchomości, które znajdują się we władaniu zobowiązanego, jak i tych będących we władaniu innych osób. Nawet uzyskanie przez poborcę skarbowego informacji o prawach osób trzecich nie zwalnia go z dokonania zajęcia. Poborcy skarbowemu nie służy prawo do rozstrzygania o słuszności roszczeń osób trzecich do zajętej ruchomości. O prawach tych rozstrzyga organ egzekucyjny, który rozpozna żądanie i wyda postanowienie w sprawie wyłączenia spod egzekucji w terminie 14 dni od dnia złożenia żądania. Termin ten może być przedłużony o dalszych 14 dni, gdy zbadanie dowodów w tym terminie nie było możliwe (art. 38 § 2 u.p.e.a.). Po wniesieniu żądania organ egzekucyjny ma obowiązek zaniechania dalszych czynności egzekucyjnych wobec kwestionowanej rzeczy do czasu wydania postanowienia w sprawie (art. 38 § 3 u.p.e.a.). Osoba trzecia w odpowiednim terminie powinna wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem wyłączenia zajętej ruchomości spod egzekucji, a w razie odmowy uwzględnienia żądania osobie tej służy powództwo cywilne do sądu powszechnego (zob. W. Grześkiewicz [w]: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D.R. Kijowski, Lex/el 2015). Słusznie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie ruchomości przysługuje jedynie osobie trzeciej, a nie zobowiązanemu. W sytuacji, gdy zobowiązana Spółka miała świadomość, że zajęte ruchomości nie stanowiły jej własności, lecz własność osoby trzeciej, powinna o fakcie zajęcia powiadomić taką osobę, której prawa majątkowe zostały naruszone, żeby mogła ona ewentualnie wystąpić do organu egzekucyjnego ze stosownym wnioskiem o wyłączenie ruchomości spod egzekucji. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, co prawda zarzut błędnego oznaczenia wierzyciela w tytule wykonawczym jest zasadny, jednak powyższe nie powoduje zobowiązania do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia, bowiem nie doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób istotnie mogący wpłynąć na wynik sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że jeżeli według Spółki wierzycielem powinien być inny organ administracji publicznej, to okoliczność ta mogła być zaskarżona w trybie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji uchybienia z art. 67 § 2 pkt 1 u.p.e.a., polegające na błędnym określeniu wierzyciela w protokole zajęcia ruchomości w ślad za określeniem wierzyciela w tytule wykonawczym, nie stanowią naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie dokonanej czynności (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 141/16). Brak podstaw do uznania, że skoro do zajęcia ruchomości zastosowano protokół zajęcia i odbioru ruchomości, który nie odpowiada wzorowi stanowiącemu załącznik nr 11 do rozporządzenia MF, to doszło do naruszenia art. 67 § 2 i 4 u.p.e.a. w zw. z § 1 pkt 11 i § 2 rozporządzenia MF, w związku z czym sąd pierwszej instancji był zobligowany do uwzględnienia skargi. Jeżeli bowiem protokół zajęcia i odbioru ruchomości zawiera wszystkie elementy wymagane przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności jeżeli skorzystano z wzoru protokołu zajęcia i odbioru ruchomości dopuszczonego do stosowania przez wcześniej obowiązujące przepisy, to nie ma to bezpośredniego wpływu na zasadność i prawidłowość dokonywanej czynności egzekucyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś, aby znajdujące się w wykorzystanym w rozpoznanej sprawie wzorze protokołu zajęcia i odbioru ruchomości nieaktualne pouczenie co do trybu wniesienia środka zaskarżenia miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje błędne wskazanie jako wierzyciela – Izby Celnej w S., a nie organu, którym był Dyrektor Izby Celnej w S. Brak również podstaw do uznania zarzutu wydania rozporządzenia z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wyznaczania organu Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania (Dz. U. poz. 565 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem z dnia 15 września 2015 r. (Dz. U. poz. 1494) bez delegacji ustawowej. Rację należy przyznać organowi, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że ustawa egzekucyjna wskazuje w art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ – właściwego dyrektora izby celnej. Tego zaś wyznaczała (już nie obowiązująca) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 990), która w art. 9 ust. 2a zawierała upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw finansów publicznych, który mógł, w drodze rozporządzenia, wyznaczyć organ Służby Celnej do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określić terytorialny zasięg jego działania, uwzględniając potrzebę sprawnego wykonywania zadań organów Służby Celnej oraz gospodarcze potrzeby przedsiębiorców. Delegacja zawarta była zatem w ustawie o Służbie Celnej, a nie egzekucyjnej. Z przepisów u.p.e.a. nie wynika, który dyrektor izby celnej jest (był) "właściwym dyrektorem izby celnej" w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Kwestia właściwości organów Służby Celnej, w tym dyrektorów izb celnych, nie jest materią regulowaną przepisami u.p.e.a., lecz w innych przepisach, w szczególności w ustawie z 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza zatem o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 151 p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).