I SAB/Wr 843/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi L. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej L. L. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi L. L. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 30 lipca 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pobyt z cudzoziemcem). Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wskazał przewidywany termin jego zakończenia na 30 stycznia 2019 r. Pismem z 8 sierpnia 2018 r. organ administracji, powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 r. ze zm.), wystąpił do właściwych służb o podanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ administracji, powołując się na art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) poinformował o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy wyznaczając go na 30 stycznia 2019 r. Ponadto wezwał o przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. W dniu 9 października 2018 r. skarżąca przedstawiła dokumentację. W dniu 8 września 2020 r. strona złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznana sprawy i wyznaczenie inspektora. W uzasadnieniu wskazywała, że była zmuszona do wyjazdu i obecnie wobec braku wnioskowanych dokumentów nie może wjechać na teren Polski. Pismo tożsamej treści złożyła 28 września 2020 r. Zaś w dniu 26 października 2020 r. wnosiła o przyspieszenie rozpoznania sprawy i wydanie decyzji. W dniu 5 października 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Pismem datowanym na 24 listopada 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, zaznaczając, że jest ono uzasadnione, jednakże zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynika z ogromnej ilości wpływających podań oraz niedoborów kadrowych. Pismem z 25 listopada 2020 r. organ administracji wyznaczył termin rozpoznania sprawy na 25 stycznia 2021 r. Ponadto wezwał o przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 19 listopada 2020 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., w której zarzucała naruszenie: art. 8; art. 12 § 1; art. 35 § 1 i § 3; art. 26 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności i przewlekłość prowadzonego postępowania. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie: zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w odpowiedzi na wniosek strony w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wywodziła, że sprawa winna być procedowana najwyżej dwa miesiące, zaś organ administracji termin ten przekroczył. Opisała przebieg postępowania podkreślając, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała decyzji organu administracji. Stwierdziła, że wyczerpała drogę administracyjną, co uprawnia ją do złożenia skargi. Powołując się na poglądy doktryny opisała cechy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podkreślała obowiązującą organy administracji zasadę szybkości, terminy rozpoznania spraw, które przekroczono zaś organ administracji był bezczynny i działał przewlekle. Podkreślała, że sprawa nie została rozpoznana przez okres ponad dwóch lat, co należy postrzegać jako rażąco niewłaściwe i lekceważące skarżącą. Skutku nie odniosły składane przez stronę monity. Bezczynność organu administracji nie ma jakiegokolwiek usprawiedliwienia i jest rażąca. Skarżąca domagała się od organu administracji zapłaty na jej rzecz sumy pieniężnej wynikającej z art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej stwierdził, że środek ten nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej nie jest zasadny i powinien być oddalony. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału rozdzielono skargi na przewlekłość i bezczynność organu administracji, każdą rejestrując pod odrębną sygnaturą akt. Pismem z 23 lutego 2021 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwracała uwagę na konieczność indywidualnego spojrzenia na sprawę i brak podstaw do obarczania strony konsekwencjami wadliwego działania organów administracji. Każde opóźnienie winno mieć racjonalne granice, zaś sprawa skarżącej leżała na półce przez dwa lata, gdyż prowadzący ją inspektor odszedł z pracy. Dowodzi to rażącej bezczynności i lekceważenia skarżącej. Powoływane przez organ administracji orzecznictwo znakomicie wspiera racje strony. Zwracała też uwagę na przekroczenie terminów wyznaczonych przez sam organ administracji, obecnie sprawa jest procedowana trzeci rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 28 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Początkowe postępowanie organu administracji nie budziło zastrzeżeń, gdyż po złożeniu wniosku prawidłowo zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania, wyznaczono termin jego rozpoznania, a następnie podjęto dalsze czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy. Do tego momentu działanie organów administracji trzeba ocenić pozytywnie, jednakże dalsze postępowanie jest już rażąco naganne. Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów organ administracji do dnia wniesienia skargi nie podjął już żadnych kroków mających na celu rozpoznanie wniosku strony. Zatem przez 26 miesięcy milczał w sprawie (licząc od dnia uzupełnienia dokumentów przez skarżącą w dniu 9 października 2018 r.). Kolejne czynności zostały podjęte dopiero po złożeniu przez stronę skargi. Oceniając takie postępowanie z punktu widzenia wskazanych na wstępie kryteriów, tj. szybkości działania, dochowania terminów załatwienia sprawy, koncentracji oraz efektywności podejmowanych czynności procesowych nie sposób przyjąć, że organ administracji działał sprawie. Jego postępowanie było rażąco przewlekłe, gdyż sprawa, która winna być rozpoznana w terminie maksymalnym dwóch miesięcy była procedowania (i jest nadal) przez 28 miesięcy. Po pierwszych czynnościach procesowych, podjętych istotnie terminowo, organ administracji milknie na 26 miesięcy, nie reaguje na monity strony ani na złożone przez nią ponaglenie. Stwierdzenie przewlekłości postępowania mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w niewątpliwe istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe stosunkowo szybko, bo tydzień po wpływie wniosku skarżącej. Na tym etapie wystosował pismo w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 r. ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) oraz wezwał skarżącą do przedstawienia niezbędnych dokumentów, co strona uczyniła. Po tym czasie organ administracji milknie, nie podejmuje działań aż do złożenia skargi, kolejne bowiem czynności podjęte przez organ administracji datowane są na 24 i 25 listopada 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Jakkolwiek zatem po złożeniu wniosku podjęto niezwłoczne czynności w sprawie, to po uzupełnieniu przez stronę dokumentacji organ administracji popadł w bezczynność. Na moment złożenia skargi sprawa była bowiem procedowana już przez 28 miesięcy. Co istotne organ administracji nie reagował na pisma skarżącej wzywające do szybkiego rozpoznania jej sprawy ani też na złożone przez nią ponaglenie. Jakkolwiek w sprawie organ administracji zastosował art. 36 k.p.a., wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy, to terminu tego nie dochował. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona wzywana o dokumenty niezwłocznie je przedłożyła. Ich ocena zajęła organowi administracji 26 miesięcy przy czym w opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 K.p.a.). Nawet termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej został przez organ administracji zlekceważony, pozostała on bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu administracji do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłość postępowania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania strony przyznania na jej rzecz od organu administracji sumy pieniężnej wskazać trzeba, że w dniu 24 marca 2021 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wr 774/20 w sprawie bezczynności organu administracji w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy Sąd orzekł już o przyznaniu na rzecz strony stosownej sumy pieniężnej. Mając na uwadze fakt, że niniejsza sprawa dotyczy tożsamych okoliczności faktycznych (tego samego wniosku skarżącej) zasadne stało się oddalenie skargi w tym zakresie, uznając, że przyznana już w ww. sprawie suma pieniężna spełniła swoje funkcje ustawowe (pkt IV sentencji wyroku). Ponadto w powołanym już orzeczeniu Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego to postępowanie, powyższe uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie, co ma umocowanie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).