I SAB/Wr 842/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. K. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Y. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) w dniu 30 października 2020 r. (data nadania w UP) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1/ art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. przepisie; 2/ art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 3/ art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 4/ art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 5/ art. 61 § 4 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; 6/ art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej ani jej ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnych możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; 2/ stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 4/ przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.500 zł; 5/ zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 6/ o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu), jednak pomimo jego skutecznego doręczenia, Wojewoda pozostawał bezczynny. W związku z tym pełnomocnik strony, dnia [...] września 2020 r. złożył ponaglenie (skutecznie doręczone dnia [...] września 2020 r.), w którym zarzucił organowi bezczynność i przewlekłość. Według pełnomocnika skarżącego wielokrotne próby skontaktowania się z organem nie przyniosły efektu. Bez odpowiedzi pozostał również wniosek o wgląd do akt sprawy doręczony [...] sierpnia 2020 r. oraz żądanie wydania zaświadczenia skutecznie doręczone [...] lipca 2020 r. Podejmowane w sprawie działania nie przyniosły rezultatu, czyniąc życie w Polsce w wielu momentach niemożliwym dla skarżącej. Pełnomocnik podkreślił, że bezczynność organu w sprawie godzi w zaufanie obywateli do władzy i przypisuje ma rażący charakter. Analizując pojęcie bezczynności w kontekście przepisów p.p.s.a. i k.p.a., w oparciu o orzecznictwo, autor skargi doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. W jego ocenie niezwłocznie po złożeniu wniosku organ powinien dokonać jego oceny formalnej i procesowej. Postępowanie nie jest szczególnie skomplikowane, tj. nie wymaga powoływania biegłego, czy też przeprowadzania szczególnie długiego procesu dowodowego, a sprawę można było pierwotnie rozpatrzyć merytorycznie na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów. Pełnomocnik podkreślił, że braki kadrowe nie mogą stanowić uzasadnienia dla bezczynności Wojewody. Wniosek o zobowiązanie do wydania aktu przez organ uzasadniony jest ewentualną zwłoką Wojewody w dalszym prowadzeniu postępowania, zaś wysokość sumy pieniężnej stanowić ma rekompensatę dla skarżącej za przeżyty stres, spowodowany bezczynnością organu. Pełnomocnik zaznaczył również, że poprzez wniesienie ponaglenia wyczerpana została droga administracyjna. Organ do dnia złożenia skargi nie przekazał ponaglenia do organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia [...] września 2020 r. (data wpływu do organu), w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu [...] czerwca 2020 r. Pełnomocnik skarżącej pismem doręczonym [...] lipca 2020 r. wniósł o wydanie zaświadczenia. Kolejnym pismem doręczonym dnia [...] sierpnia 2020 r. złożył do organu wniosek o wgląd do akt sprawy. Organ nie odniósł się w żaden sposób do złożonych przez pełnomocnika wniosków. Pismem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącej, wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności procesowych wniósł ponaglenie. Do dnia złożenia skargi sprawa nie została zakończona. Dopiero wniesienie skargi na przewlekłość zmobilizowało organ do podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia jej sprawy (pisma z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r.) oraz przekazania ponaglenia do właściwego organu. Wskazać jednak należy, że kontrola w zakresie przewlekłości organu dokonywana jest przez Sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia wniesienia skargi, zatem czynności organu podjęte po tej dacie, nie miały wpływu na ocenę zaistnienia stanu przewlekłości. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do dnia złożenia skargi upłynęły 4 miesięce a sprawa nie została załatwiona. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Przede wszystkim brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla bierności organu przez cały okres od złożenia wniosku. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (uwzględniając konieczność oczekiwania na stanowisko odpowiednich służb – trzech miesięcy – czyli do [...] września 2020 r.). Zaistniała zwłoka, nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie, do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się przez cztery miesiące. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która składała wnioski z własnej inicjatywy, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Czynności procesowe podejmowane były opieszale z bardzo dużymi odstępami, po czym organ w niektórych okresach w ogóle zaniechał procedowania, ignorując złożone przez stronę dokumenty. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno obyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. W opinii Sądu po poddaniu wniosku wstępnej weryfikacji organ winien niezwłocznie wezwać stronę celem osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku, tymczasem dla usunięcia braków formalnych potrzebował aż 6 miesięcy (strona została wezwana dopiero po złożeniu skargi). Organ nie podejmował żadnych działań przez cztery miesiące bez procesowego uzasadnienia. Nieefektywne prowadzenie postępowania przez wskazany okres, w którym organ przez cztery miesiące nie podejmował żadnych czynności procesowych, nie reagując na pisma pełnomocnika skarżącej, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ zwleka z podjęciem oceny wniosku pod względem formalnym pozostaje bierny przez kolejne miesiące - nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie mógł jednak zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 771/21 ze skargi skarżącej na bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu o pobyt czasowy i pracę, zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zobowiązanie Wojewody do wydania aktu w tożsamej sprawie administracyjnej stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z uwagi na okoliczność rozpoznania sprawy o sygn. akt I SAB/Wr 771/21, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżącej, mając na uwadze, że sumę taką już przyznano w równolegle prowadzonym postępowaniu pod ww. sygnaturą. Z tych samych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny (pkt IV sentencji). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. W kwestii zaś kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. Na kwotę zasądzoną od organu na rzecz skarżącej składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową za pełnomocnictwo. Sąd miarkował wysokość kosztów zastępstwa procesowego mając na względzie koszty zasądzone w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 771/21. Oceniając realny nakład pracy pełnomocnika skarżącej należało bowiem uwzględnić, że treść skargi jest taka sama jak w sprawie dotyczącej przewlekłości organu.