I SAB/Wr 175/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi V. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

V. B., obywatel U. (dalej: strona, skarżący) w dniu 22 grudnia 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił wnioskiem w dniu 7 kwietnia 2020 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, zgodnie z dyspozycją norm prawnych zawartych w treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. winien wynosić w ostateczności dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania, tymczasem do dnia sporządzenia skargi nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 2 kwietnia 2020 r.; o stwierdzenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1 500 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie 119 pkt 4 p.p.s.a.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentował, że od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, przekraczając przy tym wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy. Wskazał, że pismem z 2 listopada 2020 r. wystąpił do organu z ponagleniem, czym wyczerpał administracyjny tok instancji. Następnie przedstawił szeroko i z odwołaniem się do orzecznictwa, rozumienie bezczynności organu. Stwierdził, że w sprawie z jego wniosku organ był bezczynny i to z rażącym naruszeniem prawa, bowiem mimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął jakichkolwiek czynności spraw i pozostawał bierny w tak ważnej życiowo i zawodowo dla strony sprawie. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podał, że od kwietnia 2020 r., tymczasem jest całkowicie ignorowany przez organ i nie otrzymuje żadnej korespondencji. wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania poniosła relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Wskazał, że ma ograniczone prawo do pracy, pozostaje w niepewności co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia. Pozbawiony jest możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego i zawodowego na terenie RP. Nie może korzystać ze swobodnego przemieszczania się na terytorium RP i poza jego granicami. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych, co uniemożliwia zaciągnięcie zobowiązań kredytowych. Nie ma możliwości rejestracji pojazdu. Pozostaje nieautentyczny w społeczeństwie, jak i wobec organów administracji publicznej. Stan zawieszenia i niepewności prawa krępuje jego normalną egzystencję. Czuje ciągłą obawę co do swojej przyszłości, co wiąże się ze stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. Podkreśliła też skarżący, że nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy, nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie i nie wie, dlaczego, mimo złożenia pełnego kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych, wniosek nie jest rozpatrywany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków, wedle organu, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2020 r. W dniu 3 listopada 2020 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie, które organ przekazał do organu wyższego stopnia pismem z 21 stycznia 2021 r. W dniu 27 listopada 2020 r. skarżący bez wezwania stawił się w siedzibie organu i złożył dokumenty oraz odciski linii papilarnych. Skargę na bezczynność skarżący złożył 22 grudnia 2020 r., zaś pismem z 14 stycznia 2021 r. organ skierował do strony wezwanie. Do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli przez okres ponad 7 miesięcy od złożenia wniosku nie zakończył sprawy. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r. Sąd nie może akceptować sytuacji naruszenia przez organ art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Akta sprawy dowodzą, że organ zaniechał tej czynności w sprawie. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Organ w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynność w sprawie zmierzającą do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 700 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa i pracę. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800) - pkt V sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.