I SAB/Wr 105/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik -Ogińska, sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. dalej idącą skargę oddala.

Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę obywatelce Ukrainy O. (dalej: Skarżąca, Strona). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rzeczony wniosek wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 16 stycznia 2019 r. Wraz z pismami z 25 i 27 lutego 2019 r. strona przedstawiła dalszą dokumentację w sprawie, występując jednocześnie o przyspieszenie rozpoznania wniosku. W dniu 2 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło kolejne pismo strony, zawierające tym razem ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania, skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Wraz z pismem datowanym na 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył 4 fotografie i poinformował, że strona stawiła się w wyznaczonym terminie i przedłożyła żądane dokumenty oraz kserokopie i udostępniła do wglądu paszport. Zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda D. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że fotografie złożone przez skarżącą na wezwanie organu to te same wizerunki, które złożono wraz z wnioskiem pobytowym. Zdjęcia te to fotografie nieaktualne, niespełniające wymogów rozporządzenia. Zauważono, że ten sam wizerunek strony znajduje się na jej wizie wydanej 29 czerwca 2018 r., wobec czego jasnym jest, iż załączenie tych samych fotografii do wniosku z 16 stycznia 2019 r. dyskwalifikuje je z uwagi na 6-cio miesięczny termin wynikający § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz.U. z 2019 r. poz. 779; dalej rozporządzenie). Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. (data wpływu: 02 września 2019 r.) Strona wniosła za skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym. W tym samym dniu złożyła w organie kolejne 4 fotografie Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. W dniu 11 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniesiono o: 1. stwierdzenie bezczynności organu; 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przed złożeniem skargi podejmowano szereg czynności mających na celu zakończenia postępowania. Zapewniono, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników urzędu, lecz jest skutkiem ogromnej liczby podobnych wniosków, które rozpoznawane są w tym samym czasie. Przedłużenie procedowania ma także związek z niestabilną obsadą urzędniczą. W ocenie organu, w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jako niezasadny ocenił ponadto Wojewoda wniosek strony skarżącej o przyznanie jej 20.000 zł tytułem odpowiedniej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 listopada 2019 sygn. III SAB/Wr 991/19 I. stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznał od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym Sad uznał, że zawiadomienia o pozostawieniu wniosku O.D. bez rozpoznania dokonano bez dostatecznej oceny zaoferowanych fotografii, bez próby konfrontacji tych wizerunków z obecnym wyglądem skarżącej oraz pomijając możliwość weryfikacji przydatności złożonych zdjęć przy osobistym kontakcie urzędnika prowadzącego sprawę ze stroną. Postępowanie kasacyjne Skutek skargi kasacyjnej organ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r sygn.. akt. II OSK 534/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji w swych rozważaniach pominął podnoszoną przez Wojewodę w motywach zawiadomienia z dnia 2 sierpnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania kwestię naruszenia przez przedłożone fotografie wymogów wynikających z § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia, poprzestając jedynie na uwagach odnoszących się do pkt 3 ust. 2 § 3. Wobec tego niezbędne jest dokonanie ponownej oceny, czy w sprawie zostały spełnione wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przedłożone fotografie nie były wykonane wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, bądź też nie spełniały innego wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to Wojewoda słusznie uznał, że wniosek strony nie spełniał wymogów formalnych, nawet jeśli wygląd osoby widniejącej na fotografii nie uległ zmianie. Nie pozostawał więc w takiej sytuacji w bezczynności. Jeżeli zaś przedłożone zdjęcia wykonano nie wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku i jeżeli spełniały wszystkie wymogi wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to przy kontroli ewentualnej bezczynności organu Sąd I instancji winien ocenić, czy wątpliwości organu co do aktualności bądź prawidłowości przedłożonych fotografii nie powodują braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2000 r. sygn. akt II OSK 534/20. Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę, wedle powyższych kryteriów – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz, 1071 ze zm.)W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdził zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność organu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 29 maja 2019 r. wraz z załącznikami. Organ do chwil wniesienia skargi nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy natomiast ocenić jako co najmniej przedwczesne, i nie poprzedzone prawidłową oceną dowodów. Wskazać w tym miejscu należy, że w aktach administracyjnych w ogóle brak jest zdjęć skarżącej- z wyjątkiem tych złożonych 29 sierpnia 2019. Znajdują się w nich jedynie kserokopie zdjęć i wizy. Przy czym zdjęcie widniejące na kserokopii wizy jest w wyraźnie innym formacie niż pozostałe kserokopie i nosi ślady uszkodzenia. Pozostałe kopie zaś są różnej jakości co powoduje że znacznie różną się od siebie. Tak zgromadzony w ogóle nie pozwala na ocenę czy zdjęcia te spełniają wymogi Rozporządzenia. Jeśli zaś do sprawy w ogóle nie przedłożono oryginałów zdjęć – choć organ konsekwentnie używa określenie "zdjęcie" nie "kserokopia", słuszne są zarzuty skargi, że skierowane do strony wezwanie było nieprawidłowo sformułowane. W takim przypadku organ winien bowiem w sposób jednoznaczny wezwać do przełożenia oryginalnych zdjęć. Słuszne jest też twierdzenie, że ocenę czy zdjęcie jest tożsame z zamieszczonym w dokumencie wizy wymaga porównania oryginału zdjęcia z oryginałem wizy, nie zaś porównania dwóch nieczytelnych kserokopii. W tej sytuacji pozostawienie sprawy bez rozpoznania należy uznać za nieuzasadnione. Organ winien co najmniej prawidłowo wezwać Skarżącą do uzupełnienia braków, a następnie na podstawie oryginałów dokumentów ocenić, czy spełniają one warunki rozporządzenia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, Organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził zgodnie z 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Biorąc jednak pod uwagę zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ocenił, że wątpliwości organu, co do aktualności bądź prawidłowości przedłożonych fotografii powodują, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. ( pkt III sentencji wyroku) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej uwzględniając wyżej wskazanie wątpliwości. Sąd uznał, że zobowiązanie do wydania aktu w ww. wyroku jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ (pkt V sentencji wyroku).