I SAB/Wr 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: M. E. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł (słownie: osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. E. G. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 3 września 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z jej wniosku, ustalając termin jego zakończenia na dzień 3 marca 2020 r. Pismami z dnia 20 stycznia, 16 marca, 14 maja, 1 lipca, 31 lipca,12 sierpnia, 3 września, 2 października, 30 października i 19 listopada 2020 r. strona zwracała się z prośbą o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji w jej sprawie, przedkładała także dokumenty niezbędne do rozpoznania jej sprawy. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 8 grudnia 2020 r. skarżąca wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Zarzucała naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i przekroczenie terminu załatwienia sprawy, w konsekwencji nie wydanie w ustawowym terminie decyzji w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy; art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) w związku z art. 6, art. 8, art. 8, art. 9 i art. 10 oraz art. 12 k.p.a., przez przekroczenie terminu załatwienia sprawy i prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej i nie informowanie o przyczynach bezczynności organu administracji. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni liczonych od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) domagała się przyznania od organu administracji sumy pienięznej w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania W uzasadnieniu opisała okoliczności faktyczne sprawy, wyjaśniła znaczenie wskazanych w skardze przepisów. Wskazała, że wielokrotnie zwracała się do organu administracji o przyspieszenie rozpoznania jej sprawy, łącznie 10 razy. Ustawowy termin rozpoznania wynosi miesiąc, zaś w jej sprawie organ administracji proceduje już ponad rok. Niewątpliwie organ administracji jest bezczynny i to rażąco, gdyż strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, zatem opieszałość wynikała wyłącznie z postawy organu administracji W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r., powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach, organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o potwierdzenie czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty organ administracji, powołując się na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., wskazał, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i wyznaczył nowy termin jej rozpoznania na dzień 10 lutego 2021 r. Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością. W jego treści wskazał, że ponaglenie jest uzasadnione, jednakże zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest wynikiem ogromnego wpływu wniosków, obowiązku rozpoznania ich zgodnie z kolejnością wpływu oraz problemami kadrowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 15 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania – przed wniesieniem skargi do Sądu - nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Nie podjął zatem żadnych czynności o charakterze merytorycznym przez ponad rok. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie strony wg właściwości) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia, co nastąpiło prawie po 15 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. W sprawie, przed wniesieniem skargi nie podjęto również czynności opisanych w art. 36 k.p.a. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 13 miesięcy. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona uzupełniała dokumenty z własnej inicjatywy. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Czyli organ administracji do procedowania przystąpił po 15 miesiącach od złożenia wniosku. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 800 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące strony) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).