I SAB/Wa 85/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.

Gmina [...] wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r., nr 013116/01/2022. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 art. 36 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i wskazanie pismem z 15 listopada 2023 r., znak KOC/5825/Op/23, że Kolegium nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2022 r., w sytuacji gdy z wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2023 r. wynikał zarówno interes prawny skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, jak i okoliczności sprawy z których wynika, iż zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji; 3) art. 61a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i wskazanie jedynie pismem z 15 listopada 2023 r., że Kolegium nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2022 r., co pozbawiło skarżącą prawa do odwołania się od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r., nr 013116/01/2022 i wydania decyzji w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia orzeczenia Sądu, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postepowania. Skarżąca Gmina wniosła także o dopuszczenie dowodu z: - pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 listopada 2023 r. - na dowód uznania przez Kolegium braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r.; braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa; faktycznego wszczęcia postępowania przez SKO w Warszawie i prowadzenia postępowania merytorycznego, a w konsekwencji pozostawiania Kolegium w stanie bezczynności, - ponaglenia wniesionego przez skarżącą wraz dowodem ze śledzenia przesyłki nr listu poleconego [...] na dowód doręczenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie ponaglenia z 18 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty. Wskazała m.in., że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 kpa w zw. z art. 101 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyznanie H. S. świadczenia w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Decyzję wydano pomimo nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy jest on osobą bezdomną. Skarżąca podniosła, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, gdyż decyzja ta wpływa na prawa i obowiązki skarżącej. Zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. H. S. przebywa w schronisku dla bezdomnych w [...], z którym skarżąca nie ma podpisanej umowy, według stawek wielokrotnie wyższych, niż stawki schroniska, z którym skarżąca zawarła umowę. Poza tym skarżąca stwierdziła, że H. S. nie jest osobą bezdomną, a jego wniosek o schronienie powinien być rozpatrywany przez skarżącą, a nie przez Prezydenta m. st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podało, że Wójt Gminy [...] domagał się wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Natomiast, w wystosowanym do Gminy piśmie Kolegium jednoznacznie wskazało, że nie widzi podstaw do podjęcia takich czynności, gdyż decyzja Prezydenta nie narusza prawa. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie występuje spór między jednostkami samorządu terytorialnego o charakterze cywilnym, powstały na tle kosztów utrzymania pensjonariusza w schronisku, nie zaś spór natury administracyjnoprawnej, jak utrzymuje skarżąca. Ponieważ kpa nie zna formy odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, możliwa jest jedynie odmowa wszczęcia postępowania na wniosek, o ile składa go podmiot niebędący stroną, Kolegium zakończyło postępowanie rozpoznawcze w formie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: ppsa) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach skargi na bezczynność ocenia, czy organ administracji dopuścił się naruszenia prawa, jakim jest zaniechanie korzystania z przysługujących mu kompetencji, o bezczynności organu można mówić bowiem wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Tak ukształtowane rozumienie bezczynności wynika z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji tego pojęcia w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, w myśl którego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zaznaczyć należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że podmiotem skarżącym bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest Gmina [...], która uprzednio zasygnalizowała temu organowi potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania pomocy w formie tymczasowego schronienia. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uprawnionym do złożenia wniosku w takim trybie jest więc osoba mająca status strony w postępowaniu, a status ten wyznaczają właściwe przepisy. W judykaturze podkreśla się przy tym, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa, tj. wszczęcia postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3750/19; wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 787/11). Wprawdzie w razie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie powinien znajdować przepis art. 61a kpa, który w § 1 przewiduje, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw, by skutecznie zarzucić Kolegium, że pozostaje ono w bezczynności i że nie wydało postanowienia w powyższym trybie. Zważyć należy, że podmiotem, który oczekiwał wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy była Gmina [...], reprezentowana przez Wójta. Niewątpliwie jako organ administracji Wójt nie miał legitymacji procesowej strony, warunkującej możliwość skutecznego ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nie sposób jest wskazać na przepis prawa materialnego, z którego Wójt działający w imieniu Gminy [...] mógłby wywodzić swój interes prawny w takim postępowaniu. Legitymacja Gminy do żądania stwierdzenia nieważności, a także legitymacja skargowa w sprawie na bezczynność, nie wynika z powołanego w skardze przepisu art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Spór o zwrot wydatków nie ma charakteru administracyjnego, a stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. (por. postanowienia NSA z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 248/13, z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 245/13). Wójt mógł więc oczekiwać jedynie wszczęcia przez Kolegium postępowania nadzorczego z urzędu. Tak zresztą sformułowany jest wniosek Wójta z 11 września 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. We wniosku sygnalizuje on potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, co oznacza, że Wójt miał świadomość, iż nie może skutecznie ubiegać się od Kolegium wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek Gminy przez niego reprezentowanej. W takiej sytuacji Kolegium wyłącznie mogło - działając w ramach swoich kompetencji - wszcząć z urzędu postępowanie - gdyby uznało, że istnieją ku temu powody. Kolegium jednakże uznało, że decyzja Prezydenta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Podnieść należy, że bezczynność mogąca być przedmiotem skargi występuje wówczas, gdy organ nie podejmuje określonej czynności pomimo, że obowiązek jej podjęcia wynika z przepisów prawa. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, żaden podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i organ nie ma obowiązku w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych przyczyn wystarczającym działaniem Kolegium było poinformowanie pismem Gminy o aktualnym stanie sprawy, wraz z przytoczeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W związku z tym, że żaden przepis prawa nie nakładał na Kolegium obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek Wójta, Kolegium nie było zobowiązane do jego wszczęcia w tym trybie i zakończenia wydaniem decyzji. Nieskuteczne jest zatem wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a (jak wskazano wyżej) wszczynane jest z urzędu. Odnośnie do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych wskazać należy, że dokumenty zawnioskowane przez skarżącą znajdują się w aktach sprawy, nie było więc potrzeby przeprowadzenia z nich dowodu. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach, a przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 ppsa). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa.