I SAB/Wa 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...] oddala skargę.

Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. Gmina [...] skierowała do tut. Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2022 r. nr 022600/01/2021. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie: 1) art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 art. 36 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego wszystkich przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie pismem znak [...] datowanym na 15 listopada 2023 r., iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2022r. Nr 022600/01/2021 w sytuacji gdy z wniosku skarżącej datowanego na dzień 30 sierpnia 2023 r. wynikał zarówno interes prawny skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, jak i okoliczności sprawy z których wynika, iż zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Prezydenta m. st. Warszawy. 3) art. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie jedynie pismem znak [...] datowanym na 15 listopada 2023 r., iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2022r. Nr 022600/01/2021, co pozbawiło skarżącą prawa do odwołania się od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2022 r. Nr 022600/01/2021 i wydania decyzji w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia orzeczenia Sądu, a także o dopuszczenie dowodu z: a) pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie znak [...] datowanego na 15 listopada 2023 r. - na dowód uznania przez SKO w Warszawie braku podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 listopada 2022 r. Nr 022600/01/2021; braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia w oparciu o art. 61a k.p.a.; faktycznego wszczęcia postępowania przez SKO w Warszawie i prowadzenia postępowania merytorycznego, a w konsekwencji pozostawiania SKO w Warszawie w stanie bezczynności, b) ponaglenia wniesionego przez skarżącą wraz dowodem ze śledzenia przesyłki nr listu poleconego [...] na dowód doręczenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie ponaglenia skarżącego z dnia 18 grudnia 2023 r. W ocenie skarżącej decyzja z dnia 2 listopada 2022 r. Nr 022600/01/2021 została wydana z rażącym naruszeniem 7 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zaś Kolegium nie widząc podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego zobligowane było wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Kolegium w odpowiedzi na skargę podkreśliło, że Wójt Gminy [...] domagał się wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Natomiast w wystosowanym do gminy piśmie Kolegium jednoznacznie wskazało, że nie widzi podstaw do podjęcia takich czynności, gdyż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie narusza prawa. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie występuje raczej spór między jednostkami samorządu terytorialnego o charakterze cywilnym, powstały na tle kosztów utrzymania pensjonariusza w schronisku, nie zaś spór natury administracyjnoprawnej, jak utrzymuje Gmina [...]. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie zna formy odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, możliwa jest jedynie odmowa wszczęcia postępowania na wniosek, o ile składa go podmiot niebędący stroną, Kolegium zakończyło postępowanie rozpoznawcze w formie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej tez jako P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w ramach skargi na bezczynność ocenia, czy organ administracji dopuścił się tego swoistego naruszenia prawa jakim jest zaniechanie korzystania z przysługujących mu kompetencji, o bezczynności organu można mówić bowiem wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Tak ukształtowane rozumienie bezczynności wynika z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji tego pojęcia w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w myśl którego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zaznaczyć należy ponadto, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wskazania, że w podmiotem skarżącym bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do tut. Sądu jest Gmina [...], która uprzednio zasygnalizowała temu organowi potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.s.t. Warszawy w przedmiocie przyznania pomocy w formie tymczasowego schronienia. Niewątpliwie zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uprawnionym do złożenia wniosku w takim trybie jest więc osoba mająca status strony w postępowaniu, a status ten wyznaczają właściwe przepisy. W judykaturze podkreśla się przy tym, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (por. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r., II SA/Wa 787/11, podobnie NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r. II OSK 3750/19). W orzecznictwie istotnie istnieje wprawdzie pogląd, że w razie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zastosowanie winien znajdować przepis art. 61a K.p.a., który w § 1 przewiduje, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (szerzej WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., II SAB/Bk 27/14). W realiach rozpoznawanej sprawy nie było jednak podstaw, by skutecznie zarzucić Kolegium, iż pozostaje ono w stanie bezczynności. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że podmiotem, który oczekiwał wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy był Wójt Gminy [...]. Niewątpliwie jako organ administracji nie miał on legitymacji procesowej strony, warunkującej możliwość skutecznego ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nie sposób jest wskazać na jakikolwiek przepis prawa materialnego, z którego Wójt mógłby wywodzić swój interes w takim postępowania. Mógł on więc oczekiwać jedynie wszczęcia przez Kolegium postępowania nadzorczego z urzędu. Tak z resztą sformułowany jest wniosek Wójta o stwierdzenie nieważności, w którym to organ administracji raczej sugeruje, czy sygnalizuje potrzebę stwierdzenia nieważności określnej decyzji. Świadczy to w ocenie Sądu, że Wójt miał świadomość, że nie może skutecznie ubiegać się od Kolegium wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takiej zaś sytuacji Kolegium wyłącznie mogło – działając w ramach kompetencji przysługujących mu z urzędu – a nie musiało, wszcząć postępowania nadzorczego. Stwierdzenie to powoduje, że skargę na bezczynność Kolegium należało uznać za nieuzasadnioną, z bezczynnością mogącą być przedmiotem skargi, mamy wszak do czynienia jedynie wówczas, gdy organ nie podejmuje określonej czynności mimo, iż obowiązek jej podjęcia wynika z obowiązujących przepisów prawa. To wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi administracji zarzutu bezczynności w sprawach prowadzonych na zasadzie oficjalności. Tylko bowiem w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, żaden podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i organ nie ma obowiązku w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z tych względów Sąd uznał, że wystarczającym działaniem Kolegium było poinformowanie pismem skarżącej gminy o aktualnym stanie sprawy, wraz z przytoczeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W związku z tym, że żaden przepis prawa nie nakładał na Kolegium obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek Wójta, Kolegium nie było zobowiązany do jego wszczęcia w tym trybie i zakończenia decyzją. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a (co wskazano wyżej) wszczynane jest z urzędu. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania